I OSK 602/19

Dnia 4 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1021/18 w sprawie ze skargi Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 1021/18), oddalił skargę Burmistrza [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...]. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Wojewoda [...] stwierdził - na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.) - nieważność zarządzenia Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie powołania Komisji Konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...]. Zdaniem Wojewody, przedmiotowy akt naruszał przepis art. 63 ust. 14 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe w związku z art. 28g ustawy o samorządzie gminnym, gdyż analiza w/w przepisów prowadziła do wniosku, że osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę, jak również pełniąca funkcję zastępcy tego organu nie mogą być członkami komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły (placówki). Tymczasem, jak podkreślał w tym miejscu organ wojewódzki, w skład komisji konkursowej, jako jej przewodniczący, powołany został K.K., pełniący jednocześnie funkcję Zastępcy Burmistrza [...], a który ponadto – działając z upoważnienia Burmistrza - podpisał zarządzenie nr [...]. Oddalając skargę Burmistrza [...] na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił pogląd Wojewody, że powołanie przez - działającego z upoważnienia Burmistrza jego zastępcy - samego siebie jako członka i Przewodniczącego Komisji Konkursowej do wyłonienia kandydata na Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] stanowiło naruszenie art. 63 ust. 14 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe a tym samym istniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z dnia [...] maja 2018 nr [...] ze względu na istotne naruszenia prawa. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, upoważnienie zastępcy przez Burmistrza do wydania zarządzenia w przedmiocie powołania komisji konkursowej stanowłoi zarazem upoważnienie do podejmowania czynności przewidzianych dla burmistrza jako organu prowadzącego szkołę. W tej sytuacji nie ulegało wątpliwości, że w tym wypadku doszło do naruszenia art. 63 ust. 14 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Przy powołaniu komisji konkursowej oraz w toku całego postępowania konkursowego, zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (placówki) należało bowiem stosować ogólne standardy dobrej administracji, zapewniając tym samym bezstronność i obiektywizm. Jeżeli więc przewodniczącym Komisji został zastępca Burmistrza, upoważniony przez niego do podejmowania działań, przewidzianych w ustawie - Prawo oświatowe oraz w wydanym na podstawie tej ustawy rozporządzeniu z dnia 11 sierpnia 2017 r. – o takiej bezstronności nie mogło być mowy. Sąd podkreślił też, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że omawiana regulacja ma zapobiec sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie" mając kompetencje nie tylko do powołania komisji konkursowej ale także do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia. O ile przy tym – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - można było zgodzić się ze skarżącym, że ustawodawca w ustawie o samorządzie gminnym nie określił bezpośrednio kompetencji realizowanych przez zastępcę wójta (burmistrza), a sam fakt powołania na to stanowisko, bez określenia zakresu przyznanych kompetencji, nie rodzi domniemania o ich przyznaniu, o tyle nie sposób było przyznać mu rację, że w niniejszej sprawie takie kompetencje nie zostały przyznane. Zdaniem Sądu, nie ulegało bowiem wątpliwości, że do wspomnianego przyznania kompetencji w omawianym zakresie doszło – na co wskazywała chociażby sama treść zarządzenia z dnia [...] maja 2018 r. jak również fakt, że zostało ono podpisane przez K.K. (czyli przez zastępcę Burmistrza a nie przez Burmistrza). Mając powyższe na uwadze powyższe, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżony akt był prawidłowy, mimo że Wojewoda [...] w uzasadnieniu swojego stanowiska powołał się na okoliczność, że zastępca burmistrza w przypadkach określonych w art. 28g ustawy o samorządzie gminnym przejmuje zadania i kompetencje burmistrza jako okoliczność o szczególnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia, podczas gdy - zdaniem Sądu - o wadliwości kontrolowanego zarządzenia stanowiły odmienne okoliczności wskazane w uzasadnieniu wyroku. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Burmistrz [...] zarzucił (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenie: 1. art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez błędne przyjęcie, że zarządzenie nr [...] Burmistrza [...] jest sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, podczas gdy w obrocie prawnym brak jest przepisów prawa, stanowiących podstawę dla rekonstruowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie normy prawnej, z którymi przedmiotowe zarządzenie miałoby być sprzeczne; 2. art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a i art. 29 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe - przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że osoba pełniąca funkcję zastępcy Burmistrza nie może zostać powołana jako przedstawiciel organu prowadzącego szkołę w skład komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły czy placówki, podczas gdy powyższe wyłączenie dotyczy jedynie piastuna organu wykonawczego wykonującego uprawnienia organu prowadzącego szkołę, tj. wójta, burmistrza (prezydenta miasta). W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, z jednoczesnym przyznaniem Burmistrzowi [...] od Wojewody [...] kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA w Szczecinie oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz Burmistrza [...] kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Na wstępie podnieść należy, że rozpoznając skargę na rozstrzygniecie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego zarządzenia (uchwały) organu samorządu terytorialnego, rozstrzygając między innymi o tym, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tego zarządzenia (uchwały). Z istoty sądowej kontroli wynika, że przy ocenie zarządzenia, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. Przedmiotem oceny sądu musi być, więc również ustalenie, czy rzeczywiście zarządzenie w sposób istotny narusza prawo. Kontrola sądu administracyjnego ma zatem charakter dwustopniowy: najpierw obejmuje badanie zgodności z prawem samego zarządzenia, potem badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność (por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48.). W kontekście powyższego przypomnieć wypada, iż materialnoprawną podstawę zarządzania Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] objętego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.). W myśl art. 63 ust. 1 w/w ustawy, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się zaś w drodze konkursu. Stosownie zaś do treści art. 63 ust. 14 omawianej stawy, w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje Komisję Konkursową w składzie: 1) po trzech przedstawicieli: a) organu prowadzącego szkołę lub placówkę, b) organu sprawującego nadzór pedagogiczny, 2) po dwóch przedstawicieli: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, 3) po jednym przedstawicielu zakładowych organizacji związkowych będących jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego albo jednostkami organizacyjnymi organizacji związkowych wchodzących w skład organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, zrzeszających nauczycieli, przy czym przedstawiciel ten nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 15. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 16 ustawy - Prawo oświatowe, organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest jednostka samorządu terytorialnego. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20 u.s.o. wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy). Zauważyć w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym podkreśla się, iż pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Chodzi tutaj zatem o osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 324/13, dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę (np. burmistrz) nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursy na stanowisko dyrektora szkoły (przedszkola). Przepis art. 63 ust. 14 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe stanowi bowiem ograniczenie dopuszczalności powołania przez piastuna organu (np. burmistrza) samego siebie z skład komisji konkursowej. Ograniczenie to nie dotyczy jednak osoby pełniącej funkcję zastępcy tego organu, co wynika z analizy powyższych przepisów. Określenie "organ prowadzący szkołę" nie jest bowiem tożsame z określeniem "przedstawiciel organu prowadzącego szkołę", użytym w art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy. Przedstawicielem takiego organu będzie osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz. "Przedstawiciel organu" oznacza więc pracownika jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Nie ma zatem przeszkód prawnych, by w skład komisji konkursowej, wyłonionej zgodnie z treścią art. 63 ust. 14 ustawy - Prawo oświatowe została powołana - jako przedstawiciel organu prowadzącego szkołę – osoba pełniąca funkcję zastępcy tego organu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. aky I OSK 603/19). Powyższe rozważania pozostają także aktualne w odniesieniu do sytuacji, w której zarządzenie burmistrza jako organu prowadzącego szkołę podpisane zostaje z jego upoważnienia przez zastępcę burmistrza i jednocześnie wskazuje ono tego zastępcę jako członka komisji konkursowej (art. 63 ust. 14 pkt 1a ustawy Prawo oświatowe). Zwrócić bowiem należy uwagę, że zastępca burmistrza nie jest organem gminy, co wynika a contrario z treści art. 11 a ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organami gminy są: rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ponadto, jak wywiedziono wyżej, przepisy ustawy prawo oświatowe nie przyznają żadnych kompetencji zastępcy burmistrza w zakresie powołania komisji konkursowej. Wprawdzie w art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, ustawodawca wprost przyznał wójtowi (burmistrzowi/prezydentowi) kompetencje do powierzenia prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu zastępcy wójta lub sekretarzowi gminy, jak zauważył jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/08 (LEX nr 512719), powierzenie wykonywania określonych czynności przez wójta zastępcy lub sekretarzowi gminy nie oznacza, że dochodzi do przeniesienia tych kompetencji na ten podmiot. Podmiot, na rzecz którego nastąpiła dekoncentracja kompetencji nie staje się bowiem organem, a działa zawsze w jego imieniu. Dekoncentracja kompetencji nie oznacza więc wyzbycia się przez wójta możliwości wkroczenia w tok czynności powierzonych - w oparciu o art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym - jak również nie powoduje przeniesienia na zastępcę w określonym zakresie statusu organu wykonawczego. Realizacja powierzonych obowiązków następuje w imieniu wójta. Nie dochodzi zatem do zmiany właściwości organu. W rezultacie nie można zgodzić się z Sądem I Instancji, iż w niniejszej sprawie K.K., pełniący funkcję zastępcy Burmistrza [...], podpisując z jego upoważnienia zarządzenie z dnia [...] maja 2018 r. powołał - niejako sam siebie - w skład komisji konkursowej i tym samym stał się (cyt.): "sędzią we własnej sprawie". Jak wyżej wskazano, podpisując zarządzenie w sprawie powołania komisji konkursowej zastępca Burmistrza [...] działał w ramach upoważnienia, wynikającego z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w imieniu Burmistrza – a zatem nie doszło w tym przypadku do przeniesienia na niego kompetencji organu prowadzącego szkołę. W skład komisji konkursowej został więc powołany jako K.K. - przedstawiciel Burmistrza [...] (tj. będący pracownikiem tego organu). Jak zauważył bowiem sam Sąd Wojewódzki, (cyt:) "Nie ulega (...) wątpliwości, że podpisane w takim trybie zarządzenie traktowane jest jak zarządzenie Burmistrza (na co wskazuje też oznaczenie tego zarządzenia jako zarządzenie "Burmistrza [...]")." W rezultacie zatem należało przyjąć, że w takiej sytuacji powołanie zastępcy burmistrza w skład komisji konkursowej nie kolidowało z wynikającymi z przepisów prawa kompetencjami organu w zakresie postępowania konkursowego i nie wpływało na bezstronność tego postępowania. Mając na uwadze powyższe rozważania, skład orzekający uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego były trafne. Skoro zaś zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2018 r. nie naruszało art. 63 ust. 14 pkt 1 lit. a i art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe to należało przyjąć, iż brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 i art. 148 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.