II SA/Op 383/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Referent stażysta Katarzyna Działek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzegu na uchwałę Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 27 stycznia 2017 r., Nr XXIX/323/17 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Prokuratora Rejonowego w Brzegu (zwanym dalej: "Prokuratorem", "skarżącym"), jest uchwała Rady Miejskiej w Brzegu (dalej: "organ", "Rada") z dnia 27 stycznia 2018 r., nr XXIX/323/17, wydana w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Brzeg. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wskazana wyżej uchwała oparta została na przepisach art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. [aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.]), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm. [aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1152]), zwanej dalej ustawą. Regulamin uchwalono w formie załącznika do uchwały (§ 1), w § 2 stwierdzono utratę mocy obowiązującej poprzedniego regulaminu z dnia 2 marca 2007 r. i z 11 kwietnia 2007 r., w § 3 wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Brzegu a w § 4 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając niezgodność z prawem następujących postanowień Regulaminu: 1) § 1 ust. 3 poprzez wprowadzenie nowej definicji legalnej pojęcia "Przedsiębiorstwa", odwołującego się do nieistniejącej definicji legalnej zawartej w ustawie, co stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ustawy; 2) § 3 ust. 1 i 2 poprzez niewskazanie szczególnych warunków zawierania umów z odbiorcami usług w rozumieniu ustawy, co stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ustawy; 3) § 12 poprzez nałożenie obowiązku zawarcia "umowy o przyłączenie", regulującej tryb i zasady przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego Odbiorcę na jego wniosek ze środków własnych w przypadku określonym w § 11, w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje obowiązku zawierania tego rodzaju umowy, co stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ustawy; 4) § 13 poprzez nałożenie obowiązku zawarcia umowy o przyłączenie, o której mowa w pkt 2 skargi, w formie pisemnej pod rygorem nieważności w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje obowiązku zawierania tego rodzaju umowy pod takim rygorem, co stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ustawy; 5) § 16 poprzez określenie ciężaru ponoszenia kosztów przez osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej oraz przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w sposób odbiegający o literalnego brzmienia art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, co stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ustawy; 6) § 21 ust. 2 poprzez wprowadzenie w formie alternatywy nierozłącznej obowiązku wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy lub z wnioskiem o odbiór końcowy w terminie do 14 dni od dnia otrzymania protokołu częściowego, w sytuacji, gdy ustawa nie przewiduje obowiązku zawierania tego rodzaju umowy na tym etapie, co stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ustawy; 7) § 22 ust. 1 poprzez nieodpowiednie użycie pojęcia "Odbiorca" w sytuacji, gdy na tym etapie prac osoba ubiegająca się o przyłączenie swojej nieruchomości do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie korzysta jeszcze z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z Przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym (art. 2 pkt 3 oraz 6 ust. 2 ustawy), co stanowi naruszenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 19 ustawy. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jako organ obowiązany do stania na straży praworządności ma prawo wystąpić o stwierdzenie nieważności wadliwych prawnie uchwał organów samorządowych do sądu administracyjnego. Na wstępie zauważył, że Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Brzeg jest zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy aktem prawa miejscowego, przy czym zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wobec tego organy stanowiące akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać w procesie jego stanowienia poza granice upoważnień określonych w ustawach. Dalej przytoczył treść art. 19 ust. 5 ustawy, stanowiącego delegację do wydania spornego Regulaminu, zaznaczając, że regulacja ta ma charakter wyczerpujący, a treść uchwalonego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Powołując się na orzecznictwo zaznaczył, że taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź w rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Projekty aktów prawa miejscowego powinny być sporządzane z uwzględnieniem zasad techniki prawodawczej określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W procesie ich stanowienia każde słowo, zwrot, czy wyrażenie, powinny być przemyślane i użyte w sposób świadomy. Od tego bowiem zależy, czy adresat normy będzie ją prawidłowo rozumiał, a w konsekwencji, czy będzie potrafił ją zastosować. Odnosząc się do zawartych w petitum skargi zarzutów podniósł, że w § 1 ust. 3 Regulaminu wprowadzono definicję legalną "Przedsiębiorstwa", przez które należy rozumieć "Przedsiębiorstwo w rozumieniu ustawy", podczas gdy ustawa, do której zawarte jest odesłanie, takim pojęciem się w ogóle nie posługuje. W art. 2 ust. 4 ustawy zdefiniowano jedynie użyte w ustawie określenie: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", przez które należy rozumieć "przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność". W ocenie skarżącego, postanowienie określone w kwestionowanym przepisie odwołuje się do definicji legalnej, której ustawa w ogóle nie zawiera. Z kolei w § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu w ogóle nie określono szczegółowych warunków zawierania umów z odbiorcami usług. Został jedynie wskazany tryb, w jakim może dojść do zawarcia tego rodzaju umowy, tj. na pisemny wniosek, po złożeniu którego w ciągu 14 dni "Przedsiębiorstwo" (w rozumieniu Regulaminu) sporządza i przedkłada wnioskodawcy projekt umowy. W ocenie skarżącego, postanowienia § 3 ust. 1 i 2 Regulaminu nie wyczerpują upoważnienia zawartego w art. 19 ustawy w zakresie szczegółów dotyczących zawierania umów z odbiorcami usług. W zakresie postanowień zawartych w § 11 i 12 Regulaminu skarżący wskazał, że postanowienia te zostały zamieszczone w części dotyczącej warunków przyłączenia do sieci, o której mowa w delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy, przy czym organ w sposób nieuprawniony - na wniosek "przyszłego Obiorcy" - nałożył obowiązek zawarcia "umowy o przyłączenie" regulującej tryb i zasady przejęcia przez "Przedsiębiorstwo" urządzeń wybudowanych ze środków własnych przez "przyszłego Odbiorcę" (§ 12 Regulaminu). Wynika z tego, że umowa powinna zostać zawarta przed wydaniem warunków budowy lub modernizacji urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, w sytuacji, gdy stwierdzony zostanie na etapie wcześniejszym brak technicznych możliwości zapewnienia dostawy wody lub odbioru ścieków. Dodatkowo na mocy postanowienia określonego w § 13 umowie tej nadano rygor nieważności w przypadku niezachowania formy pisemnej. Ustawa natomiast w art. 19 nie przyznała kompetencji radzie gminy do uzależnienia przyłączenia urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego od wcześniejszego zawarcia "umowy przyłączenia", w przypadku, gdy nie zostaną spełnione warunki przyłączenia określone w Regulaminie. Ponadto z treści art. 15 ust. 4 ustawy również nie wynika, aby w tej sytuacji ustawodawca wprowadził obowiązek zawierania takiej umowy. Zgodnie z treścią wspomnianego przepisu Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o jej przyłączenie, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w Regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że w przypadku niespełnienia warunków przyłączenia określonych w Regulaminie, Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma obowiązku przyłączenia do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o jej przyłączenie, niemniej jednak nie może uzależniać dalszych starań w przypadku wystąpienia negatywnych przesłanek określonych w tym przepisie, od wcześniejszego zawarcia - na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie - umowy w formie pisemnej, której niezachowanie obwarowano dodatkowo sankcją nieważności. Formę, strony, zakres przedmiotowy umowy oraz okoliczności, w których może dojść do zawarcia umowy, ustawodawca już uregulował w art. 6 ustawy. Również § 16 Regulaminu swoją treścią odbiega od regulacji określonej w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy. Tego rodzaju zabieg prawotwórczy jest niedopuszczalny i stanowi kolejne istotne naruszenie prawa mogące dodatkowo budzić wątpliwości u adresata normy w zakresie partycypowania w kosztach związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Odnośnie wprowadzenia w § 21 ust. 2 Regulaminu alternatywy nierozłącznej w postaci obowiązku wystąpienia z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy lub z wnioskiem o odbiór końcowy w terminie do 14 dni od dnia otrzymania protokołu częściowego, skarżący zauważył, że ustawa nie nakłada na etapie odbioru prac przed przyłączeniem do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej obowiązku zawierania umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej. Z literalnego brzmienia art. 6 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, że Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Oznacza to, że dopiero gdy wspomniana nieruchomość zostanie przyłączona do sieci, powstaje obowiązek zawarcia umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków do sieci kanalizacyjnej. Ponadto sformułowanie postanowienia o takiej treści może wprowadzać w błąd osobę ubiegającą się o przyłączenie co do tego, że w przypadku, gdy taka umowa zostanie zawarta, to nie będzie musiała czynić starań w zakresie odbioru końcowego. Należy mieć bowiem na uwadze, że w przypadku alternatywy nierozłącznej "lub" wystarczy, że adresat normy spełni co najmniej jedną przesłankę w niej określoną, aby daną normę można było zastosować. W art. 19 ustawy nie ma upoważnienia rady gminy do określania innego momentu zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Przywołano się w tej mierze na orzecznictwo sądowoadministracyjne. Posługiwanie się w § 22 ust. 1 Regulaminu określeniem "odbiorca" na etapie, gdy nie nastąpiło jeszcze przyłączenie nieruchomości osoby ubiegającej się o jej przyłączenie do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jest także nieuzasadnione, gdyż użyto pojęcia, które na gruncie art. 2 ustawy nie występuje. W powołanej regulacji odnaleźć można jedynie definicję legalną "odbiorcy usług". Dopóki nieruchomość nie zostanie przyłączona do sieci, nie można uznać, że na etapie odbioru końcowego prac związanych z przyłączeniem nieruchomości do sieci mamy do czynienia z "odbiorcą usług". Dodatkowo nie sposób również stwierdzić na podstawie przepisów Regulaminu, kogo rada gminy nazywa ‚"odbiorcą", co również należy uznać za istotne uchybienie legislacyjne, które prowadzi do nieważności tego postanowienia. W konkluzji skargi Prokurator stwierdził, że wobec zaistnienia w skarżonej uchwale wielu istotnych naruszeń prawa, uzasadnione jest wnioskowanie o stwierdzenie jej nieważności w całości. W odpowiedzi na skargę Gmina Brzeg wnosiła o jej oddalenie, podnosząc na wstępie, że art. 19 ust. 5 ustawy zawiera jedynie przykładowy katalog elementów regulaminu, gdyż posługuje się w ich wyliczeniu sformułowaniem "w tym". Rada gminy uchwalając regulamin, o którym mowa w tym przepisie, ma prawo ustalić inne (dodatkowe) prawa i obowiązki Przedsiębiorstwa oraz odbiorców, stosownie do lokalnych warunków świadczenia usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Odnosząc się do zarzutów szczegółowych skargi organ podniósł, że w § 1 ust. 3 Regulaminu użyto sformułowania "Przedsiębiorstwo" zamiast "Przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne", ale odwołano się w tym zakresie do regulacji ustawowej. Stanowi to jedynie niepoprawność redakcyjną, ale nie świadczy o nieważności zapisu. Regulacje zawarte w § 3 ust. 1 i 2 regulują materię zawierania umów z odbiorcami usług i znajdują oparcie w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy. Nieprawidłowością byłoby przenoszenie na grunt regulaminu unormowania zawartego w ustawie (art. 6), z przepisu tego wynika też zasada pisemności przedmiotowych umów. Tym samym zarzuty skarżącego dotyczące tej kwestii są w ocenie organu niezrozumiałe. Co do zarzutu skargi odnoszącego się do § 11 i 12 Regulaminu, Gmina podniosła, że przepisy te odnoszą się do sytuacji, w której Przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne nie dysponuje siecią, do której odbiorca mógłby się podłączyć oraz sieć taka nie jest przewidziana do realizacji w planie rozwoju. Kształtują one cywilnoprawny tryb postępowania dla osób, które nie mają realnych szans na dostęp w najbliższej przyszłości do tego rodzaju usług, w tym zasady samodzielnej budowy przez odbiorcę usług urządzeń wodno-kanalizacyjnych oraz warunki przejęcia ich na własność przez Przedsiębiorstwo. Wprowadzone rozwiązania znajdują oparcie w art. 31 ust. 1 ustawy oraz w art. 49 § 2 Kodeksu cywilnego. Mają one też charakter informacyjny. Przepis § 16 Regulaminu, choć w swej treści nie nawiązuje do art. 15 ust. 2 ustawy, to jednak w ocenie organu stanowi dodatkową gwarancję dla odbiorców usług nieponoszenia przez nich kosztów włączenia do sieci. Z kolei § 21 ust. 2 Regulaminu zabezpiecza interes odbiorcy, który po ukończeniu określonego etapu podłączenia nieruchomości do sieci może w sposób faktyczny korzystać z usług sieciowych jeszcze przed zawarciem umowy. W przypadku zaniechania tej regulacji istniałaby luka w procedurze przyłączania nieruchomości do sieci, skutkująca dla odbiorcy możliwością popełnienia deliktu z art. 28 ust. 1 ustawy. Przepis § 22 ust. 1 Regulaminu dotyczy sytuacji, gdy podmiot będący już odbiorcą usług podłącza się do sieci za pomocą drugiego przyłącza, albo dokonuje rozbudowy już istniejących instalacji. W piśmie procesowym z dnia 29 października 2018 r. Prokurator zarzucił dodatkowo niezgodność z prawem kolejnych postanowień Regulaminu: 1) § 4 ust. 3 i 4 na skutek ujęcia w Regulaminie kwestii rozliczeń na wypadek kradzieży wodomierza lub zerwania plomb zawinionych przez odbiorcę, podczas gdy powinno to być uregulowane w umowie zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy; 2) § 7 i 8 na skutek wprowadzenia wymogu dołączenia do wniosku o wydanie warunków technicznych mapy sytuacyjno-wysokościowej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu oraz uzależnienia wydania warunków przyłączenia do sieci w terminie 30 dni od otrzymania wniosku z kompletem załączników – co narusza art. 19 ust. 5 ustawy i art. 6 ust. 2 ustawy przez wprowadzenie dodatkowych warunków nieprzewidzianych w ustawie, od których spełnienia zależy zawarcie umowy; 3) § 10 i § 5.1.e. na skutek wzajemnej sprzeczności tych regulacji; 4) § 14 na skutek uregulowania kwestii przejęcia urządzeń zaopatrzenia w wodę od inwestora, chociaż sprawa ta uregulowana jest w przepisach Kodeksu cywilnego, czyli aktu wyższego rzędu; 5) § 15 regulaminu na skutek wprowadzenia obowiązku powiadamiania przedsiębiorstwa w terminie 7 dni od daty rozpoczęcia robót zamieszczonego w Rozdziale V Regulaminu "Warunki przyłączenia do sieci", co błędnie sugeruje odbiorcom, że spełnienie tego obowiązku jest warunkiem przyłączenia do sieci; 6) § 17 i 18 na skutek określenia warunków i terminu włączenia dopływu wody, chociaż zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy, powinno to wynikać z umowy; 7) § 19 ust. 4 dotyczącego budowy urządzeń przez właścicieli na własny koszt, na skutek niedoprecyzowania o jakie urządzenia chodzi oraz uregulowania kwestii przejęcia urządzeń kanalizacyjnych i wodociągowych podlegającej materii umownej w zgodzie z przepisami K.c.; 8) § 21 ust. 2 na skutek powtórzenia regulacji art. 6 ust. 2 ustawy w zakresie obowiązku złożenia wniosku o zawarcie umowy oraz wprowadzenia 14-dniowego terminu, nieprzewidzianego ustawą; 9) § 22 ust. 2 i 3 oraz § 5.1.d na skutek wprowadzenia nieprzewidzianego ustawą obowiązku dołączenia do wniosku o odbiór końcowy robót szeregu dokumentów (inwentaryzacji powykonawczej, wyniku badania bakteriologicznego wody, protokołu odbioru częściowego, dokumentacji powykonawczej z naniesionymi zmianami, potwierdzenia spełnienia wymogu zgłoszenia budowy przyłącza do organu architektoniczno-budowlanego) a dodatkowo przed zawarciem umowy kompletnej dokumentacji technicznej wraz z dokumentacją powykonawczą; 10) § 22 ust. 4 na skutek wprowadzenia do rozdziału VII Regulaminu roszczeń przedsiębiorstwa na wypadek wykonania przyłącza z pominięciem I etapu odbioru, chociaż kwestie te są uregulowane w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy; 11) § 23 na skutek powtórzenia wynikającego z art. 6 ust. 2 ustawy obowiązku złożenia wniosku o zawarcie umowy na piśmie. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada podniosła, że zawarte w nim zarzuty Prokuratora są nieuzasadnione. Co do zarzutu odnoszącego się do § 3 i 4 Regulaminu wskazała, że zasady ewentualnej odpowiedzialności z tytułu nienależytego wykonania umowy powinny mieć oparcie w akcie prawa miejscowego, a ponadto zasady tej odpowiedzialności mają charakter informacyjny. W zakresie naruszenia § 7 Regulaminu Rada wskazała, że Przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne nie ma dostępu do aktualnych zasobów geodezyjnych, a przyszły odbiorca usług dysponuje aktualną mapą sytuacyjno-wysokościową niezbędną w procesie realizacji inwestycji (przyłącza). Co do § 5 ust. 1 lit. e i § 10 Regulaminu, Rada odnosząc się do zarzutu wzajemnej sprzeczności tych regulacji, dotyczących okresu ważności wydanych warunków przyłączenia do sieci, podała, że pierwszy z przepisów reguluje treść indywidualnego aktu (wydanych warunków), natomiast drugi wskazuje jedynie na ogólny termin ważności takich warunków. Co do § 14 Rada podała, że przepis ten ma charakter informacyjny, zapewniając czytelność praw i obowiązków odbiorców usług w przypadku budowy sieci z własnych środków. Z kolei wynikający z § 15 regulaminu termin 7-dniowy na powiadomienie Przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o rozpoczęciu robót jest niezbędny dla podjęcia wszystkich koniecznych działań organizacyjnych, umożliwiających szybkie podłączenie instalacji do sieci po zakończeniu prac budowlanych. § 17 i 18, wbrew zarzutom skarżącego, nie stanowią warunków świadczenia usług lecz jedynie warunki przyłączenia do sieci i termin w jakim winno to nastąpić. Mają one charakter porządkowy, gdyż nie są obwarowane jakąkolwiek sankcją. Podobnie informacyjny charakter ma przepis § 19 ust. 4 Regulaminu i odnosi się on co sytuacji, gdy inwestycja prowadzona jest na terenie, na którym nie obowiązuje wskazany w art. 15 ust. 1 ustawy plan rozwoju gminy. Przepis § 21 ust. 2 Regulaminu stanowi z kolei uszczegółowienie zapisu art. 6 ust. 2 ustawy, wskazany w nim 14 dniowy termin dla odbiorcy na wystąpienie z wnioskiem o zawarcie umowy nie został obwarowany żadną sankcją i ma charakter mobilizujący oraz informacyjny. Dokumenty wskazane w § 22 ust. 2 i 3 Regulaminu mają na celu jedynie umożliwienie wykonania przez Przedsiębiorstwo obowiązku dostarczania wody w standardach wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy. Z kolei § 22 ust. 4 umożliwia kontrolę jakości wykonanego przyłącza na etapie jego budowy, przed zakryciem lub zasypaniem ziemią. Przepis § 23 Regulaminu wskazuje jedynie moment, w którym odbiorca może wystąpić z wnioskiem o zawarcie umowy i ma na celu zapobieżenie sytuacjom, gdy wniosek składany jest już na etapie budowy przed zakończeniem wszystkich prac. W konkluzji Rada podkreśliła, że postanowienia kontrolowanej uchwały nie stoją w sprzeczności z przepisami ustawy, stanowią jasny i kompletny przekaz dla mieszkańców i użytkowników sieci w Gminie Brzeg, a stanowisko Prokuratora by kwestie zaopatrzenia w wodę częściowo regulować częściowo w umowie a częściowo w Regulaminie stanowiłoby naruszenie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 P.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z treści art. 52 § 1 P.p.s.a. obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W świetle powyższego skargę Prokuratora Rejonowego w Brzegu należało uznać za dopuszczalną. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998, Nr 3, poz. 79; wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95 OSS 1996 Nr 3 poz. 90). Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć również niezgodność z Konstytucją i aktami wykonawczymi do ustaw oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, opublikowany w Dz. U. z 2003 r., nr 218 poz. 2151). Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. w OTK 118/10/A/2005). Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że podniesione przez Prokuratora zarzuty są zasadne, bowiem przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady, która została podjęta na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 19 ustawy, którego brzmienie jest następujące: 1. Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. 2. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu. 3. Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. 4. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. 5. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. 6. Rada gminy przekazuje wojewodzie uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wraz z opinią, o której mowa w ust. 2. Tytułem wstępu należy jednak wyjaśnić, albowiem zostało to zarzucone w skardze, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy niektórych tylko jednostek redakcyjnych regulaminu przyjętego uchwałą z dnia 30 marca 2015 r. i stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały. Ilekroć zatem mowa o regulaminie dotyczy to właśnie owego załącznika, nie samej uchwały. W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na dwa uchybienia zawarte w kontrolowanej uchwale, których wystąpienie spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały, bez względu na formalną zgodność z prawem niektórych regulacji, nie stanowiących przedmiotu skargi Prokuratora. Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są uchwalane w formie uchwał. Delegację ustawową w rozpoznawanej sprawie stanowi przywołany wyżej przepis art. 19 ust. 5 ustawy stanowiący minimalny zakres przedmiotowy regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego. Wyliczenie elementów regulaminu nie ma charakteru wyczerpującego, ale użycie sformułowania "w tym" odnośnie do szczegółowego wyliczenia jego elementów oznacza, że nie wolno w nim pomijać żadnego z nich. Przepis ten zawiera zatem obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 19 ust. 5 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie (nie odnoszących się do praw i obowiązków Przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług), ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, z pominięciem niektórych wynikających z tego przepisu elementów, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej, albo niewypełnienie delegacji ustawowej. Analiza treści kontrolowanej uchwały wskazuje, że wynikający z art. 19 ust. 5 pkt 2 wymóg określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami umów organ zrealizował wyłącznie w Rozdziale III. Składa się on z jednego paragrafu (§ 3), obejmującego dwa ustępy, przy czym w ust. 1 wskazano, że "Przedsiębiorstwo sporządza i przedkłada wnioskodawcy projekt umowy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o zawarcie umowy", natomiast w ust. 2 zawarto regulację dotyczącą przypadku zmiany odbiorcy usług w razie wystąpienia zmian własnościowych nieruchomości objętej już zawartą umową. Celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym wyżej przepisie było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania w sposób komplementarny wszystkich kwestii, które wiążą się z procedurą zawierania wszelkiego rodzaju umów z odbiorcami. Oznacza to, że w przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się też określenie i to w sposób szczegółowy trybu dochodzenia do zawarcia umowy, w tym procedury negocjacyjnej, procedury rozjemczej lub odwoławczej i terminów z tym związanych oraz innych okoliczności istotnych z punktu widzenia rodzajów zawieranych umów. Wiąże się to z koniecznością uwzględnienia warunków lokalnych oraz uwzględnienia praw obu stron umowy. Poprzestanie, jak w kontrolowanym zapisie Regulaminu, na wskazaniu prawa Przedsiębiorstwa do sporządzenia i przedłożenia projektu umowy do akceptacji osoby wnioskującej o jej zawarcie, powoduje że nie zostały uwzględnione uprawnienia drugiej strony umowy. Stanowi to naruszenie równowagi stron zawierających tego rodzaju umowę. Wprawdzie dopuszczalne jest wskazanie, że to dostawca usług sporządza projekt umowy, ale nie jest dopuszczalne ustalenie tej okoliczności w sposób bezwarunkowy, bez uwzględnienia tego, że samo zawarcie umowy jest czynnością cywilnoprawną, co do której obowiązuje zasada równości stron. Z kwestionowanej regulacji wynika, że to dostawca usług narzuca warunki umowy, bez uwzględnienia możliwości wnoszenia uwag, proponowania własnych rozwiązań przez odbiorcę usług lub ewentualności przeprowadzenia w tym zakresie negocjacji umownych i.t.p. Ponadto zgodzić się należało z Prokuratorem, że tak zredagowany przepis nie wyczerpuje delegacji ustawowej, która nakazuje określić w sposób szczegółowy zarówno warunki, od których uzależnione jest zawarcie umowy objętej materią Regulaminu, ale i sposób w jaki dochodzi do zawarcia takiej umowy w zależności od podmiotu z którym umowa jest zawierana, jej przedmiotu oraz ewentualnych okoliczności szczególnych, wynikających ze specyfiki tego rodzaju umów. Powoduje to, że Regulamin nie wypełnia w sposób prawidłowy i pełny delegacji wynikającej z art. 19 pkt 2 ustawy, konsekwencją jest jego wadliwość w całości, o czym poniżej. Sąd podziela pogląd skarżącego, że pominięcie wszelkich koniecznych do uregulowania warunków i trybu zawierania umów świadczy o niewypełnieniu delegacji ustawowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela też zapatrywanie wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż upoważnienie ustawowe musi w takim wypadku być wykonane w sposób wyczerpujący. Pominięcie przez organ stanowiący któregoś z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada gminy obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa. Wskazane powyżej rozejście się delegacji ustawowej z regulacjami zaskarżonej uchwały w zakresie Rozdziału III prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem, czy też prawo to w sposób istotny narusza (zob. przykładowo wyroki WSA w Opolu: z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Op 196/17 i z dnia 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Op 195/18 – wszystkie zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Podobnie istotnym naruszeniem prawa, rzutującym na treść całej uchwały i skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności w całości, jest wskazywana przez Prokuratora wadliwość unormowania 1 ust. 3 Regulaminu w zakresie zawartej tam definicji "Przedsiębiorstwa". Definicja ta odsyła do przepisów ustawy, które nie zawierają definicji "Przedsiębiorstwa" lecz jedynie definiują pojęcie "Przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego". Oznacza to, że uchwała odsyła do przepisu nieistniejącego, a w konsekwencji powoduje to, że użycie w szeregu dalszych przepisów Regulaminu tej definicji czyni te przepisy niezrozumiałymi, a przynajmniej niejednoznacznymi, zmuszającymi ich adresatów do domyślania się o rzeczywiste intencje zawartych w nich unormowań. Taki nieprecyzyjny sposób stanowienia przepisów jest sprzeczny z § 6 w zw. z § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), w myśl którego przepisy aktów normatywnych redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 727/17, zam. w CBOSA). Na konieczność zachowania precyzji w zakresie stanowienia prawa zwracał też wielokrotnie uwagę Trybunał Konstytucyjny, m. in. w wyroku z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00 (zam. w OTK z 2001 r., nr 3, poz. 51) wskazał, że "wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw". W tym samym wyroku Trybunał uściślił, że "związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie". Ze względu na to, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, wymagania dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi a także zasady ochrony interesów odbiorców usług z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów (art. 1), wszelkie regulacje wykonawcze powinny być na tyle precyzyjne, by w zakresie ich stosowania nie budziły jakichkolwiek wątpliwości. Bez względu na powyższe, należało w dalszej kolejności odnieść się również do pozostałych zarzutów skargi, przy zachowaniu kolejności wynikającej z systematyki uchwały. Tytułem wstępu należy jednak podkreślić, że wobec konieczności wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości z przyczyn wyżej wskazanych, uwagi dotyczące poszczególnych przepisów ograniczają się wyłącznie do zasadności lub niezasadności stanowisk stron i nie przesądzają o kierunkach przyszłej konstrukcji regulaminu. Zgodzić się w tej mierze należy z organem, że regulamin taki, ze względu na konieczność zachowania niezbędnej spójności i czytelności dla jego adresatów, może zawierać również postanowienia o charakterze informacyjnym oraz wskazywać w sposób wiążący niektóre niezbędne czynności techniczno-organizacyjne i konieczne postanowienia umów związanych ze świadczeniem usług wodno-kanalizacyjnych, z należytym potwierdzeniem praw i obowiązków wynikających z ustawy oraz wyważeniem nakładanych na strony dodatkowych obowiązków z punktu widzenia ich konieczności (racjonalności), uciążliwości i kosztowności. W postanowieniach § 4 pkt 3 i 4 Regulaminu uregulowano materię rozliczeń w przypadku kradzieży wodomierza lub zerwania plomb oraz kosztów dodatkowych związanych dostarczeniem i zamontowaniem tego urządzenia przez dostawcę usług. Trafnie Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 6 ustawy materia dotycząca rozwiązań na wypadek niedotrzymania umów należy do materii samej umowy i zbyteczne jest formułowanie w tym zakresie dodatkowych rozwiązań w formie regulaminowej. W istocie w przypadku prawidłowej konstrukcji umowy, kwestionowany zapis Regulaminu byłby zbyteczny, a w przypadku braku odpowiedniej regulacji umownej, ze względu na treść art. 6 ust. 3 pt 6 ustawy i tak nie mógłby stanowić podstawy ewentualnych roszczeń z tytułu opisanego w tym przepisie przypadku nienależytego wykonania umowy. Zarzut ten należało uznać za uzasadniony, aczkolwiek naruszenie prawa nie ma w tym wypadku istotnego, gdyż regulacja ta zachowuje wymóg informacyjny, stanowiąc ewentualny wzorzec dla konstruowania odpowiedzialności umownej, posiadającej w tym zakresie, ze względu na brzmienie przepisów ustawy, zawsze pierwszeństwo przed odpowiedzialnością regulaminową. W postanowieniach § 7 Regulaminu nałożono obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie warunków technicznych przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej mapy sytuacyjno-wysokościowej. Jest to wymóg nieprzewidziany ustawą i – jak się wydaje zbyteczny, w sytuacji, gdy wniosek dotyczy konkretnej nieruchomości a przebieg sieci wodno-kanalizacyjnych (znany dostawcy usług, ze względu na specyfikę funkcjonowania tego typu przedsiębiorstw, zajmujących się projektowaniem i układaniem – budową sieci wodno-kanalizacyjnej) jest możliwy do odniesienia do miejsca położenia nieruchomości, której wniosek dotyczy. Przekonuje o tym treść § 19 ust. 2 Regulaminu, w którym obliguje się Przedsiębiorstwo do udostępnienia potencjalnemu odbiorcy wglądu do map i dokumentacji technicznej eksploatowanej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz planów inwestycyjnych. Z § 8 Regulaminu wynika natomiast, że wydanie warunków przyłączenia do sieci jest uzależnione od otrzymania wniosku z kompletem załączników nie precyzując o jakie załączniki chodzi i o ile odnosi się to do wymogu § 7 to powiela błędny zapis tej regulacji. Stanowi to w ocenie Sądu istotne naruszenie prawa (nałożenie na stronę zbytecznego obowiązku). Zgodzić się należało z Prokuratorem, że § 5 pkt e i § 10 regulaminu są ze sobą sprzeczne, gdyż wskazują na dwa odmienne okresy ważności wydanych warunków technicznych (pierwszy odsyła do konieczności ustalenia tego okresu w warunkach przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, bez konieczności respektowania jakichkolwiek ram czasowych ważności warunków), drugi w sposób kategoryczny przesądza, że okres ten wynosi 3 lata. W takim stanie rzeczy jeden z tych przepisów jest zbyteczny i tym samym wymaga wyeliminowania. Twierdzenie organu, że zapis § 10 regulaminu ma jedynie charakter ogólnoinformacyjny, natomiast okres ważności warunków technicznych każdorazowo wymaga określenia w sposób wiążący w umowie, nie znajduje oparcia w ani w treści ani w systematyce uchwały. Zapis § 12 Regulaminu, w powiązaniu z § 11, przewiduje konieczność zawarcia przed wydaniem warunków budowy lub modernizacji urządzeń wodno-kanalizacyjnych umowy regulującej tryb i zasady przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych ze środków własnych przez odbiorcę usług. Z przepisów ustawy nie wynika konieczność zawierania tego rodzaju umowy ani możliwości uzależnienia wydania warunków technicznych od zawarcia tego typu umowy. Ponadto w przepisie tym istnieje wewnętrzna sprzeczność, gdyż z jednej strony wskazuje się na brak technicznych możliwości zapewnienia dostawy wody lub odbioru ścieków a z drugiej strony wskazuje na możliwość określenia odrębnych technicznych warunków budowy urządzeń zapewniających taką dostawę. Wyjaśnienie zawarte w odpowiedzi na skargę, że dotyczy to sytuacji, w której Przedsiębiorstwo nie dysponuje siecią i nie jest ona planowana, jest w tej mierze przekonywające, ale nie wynika to z badanego przepisu Regulaminu. Poza tym nie znajduje oparcia w przepisach ustawy wprowadzenie w § 13 Regulaminu obowiązku zawarcia w takim wypadku umowy o przyłączenie do sieci w formie pisemnej pod rygorem nieważności, podczas gdy z ustawy wynika jedynie wymóg pisemności bez jakichkolwiek dalszych obostrzeń. W takim wypadku z woli ustawodawcy rygor pisemności został narzucony wyłącznie do celów dowodowych. Narusza to przepisy prawa w stopniu istotnym. Treść § 14 Regulaminu określa na czym polega odpłatne przejęcie urządzenia na rzecz przedsiębiorstwa, co stanowi regulację zbyteczną w świetle przepisów powszechnie obowiązujących – Kodeksu cywilnego, ale zachowując walor informacyjny nie stanowi w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g. W § 15 Regulaminu wprowadzono obowiązek zawiadamiania przedsiębiorstwa przez inwestora na 7 dni roboczych przed terminem przystąpienia do robót budowlanych. W ocenie skarżącego umieszczenie tego przepisu w Rozdziale V. "Warunki przyłączenia do sieci" jest wadliwe, gdyż sugeruje możliwość uzależnienia przyłączenia do sieci wodno-kanalizacyjnej od tego rodzaju kwestii prawnej, podczas gdy chodzi tu wyłącznie o warunki techniczne. Nie można się z tym stanowiskiem zgodzić, gdyż wskazany termin wynika właśnie z konieczności zapewnienia odpowiednich warunków technicznych związanych z budową przyłączy i funkcjonalnie może być powiązany z innymi przepisami zamieszczonymi w tym Rozdziale. Daje on przy tym możliwość bieżącego kontrolowania jakości wykonywanego przyłącza przez dostawcę usług jeszcze na takim etapie prac, na którym roboty te są niezakryte ziemią lub w inny sposób. Trafnie zauważył organ, że przepis ten nie zawiera jakiejkolwiek sankcji, a zatem ma on charakter zabezpieczający interes samego inwestora, a w szczególności może chronić go przed kosztami związanymi z koniecznością poprawy wadliwie wykonanych prac budowlanych. Zasadnie Prokurator zakwestionował § 16 Regulaminu dotyczący rozkładu kosztów przyłączenia do sieci, gdyż regulacja ta jest sprzeczna z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, w myśl których realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (ust. 2), a koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (ust. 3). Jednocześnie odmiennie od brzmienia regulacji § 16 Regulaminu, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane wyłącznie zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. Przepis ten jest zatem zbyteczny i jako mogący wprowadzać w błąd przyszłych odbiorców dotknięty jest istotną wadliwością prawną. Podnoszony przez organ prokonsumencki charakter tego unormowania nie może usprawiedliwiać odstępstwa od przepisów powszechnie obowiązujących. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że regulacje § 17 i 18 są zbyteczne w sytuacji, gdy kwestie dotyczące warunków i terminu włączenia dopływu wody powinny wynikać z umowy. Sporne regulacje określają podstawowe warunki włączenia dopływu wody oraz termin wykonania tego rodzaju usługi, stanowiąc jedynie dodatkową gwarancję dla odbiorcy. Nie stanowią one natomiast przeszkody do uregulowania tej kwestii w umowie w sposób bardziej korzystny dla odbiorcy. Warunek dokonania uprzedniego odbioru technicznego przyłącza oraz zawarcia umowy nie mogą być uznane za naruszające uprawnienia odbiorcy, gdyż są to przesłanki, których spełnienie w sposób naturalny winno poprzedzać uruchomienie dostawy wody. Zapis § 19 ust. 4 Regulaminu dotyczy sytuacji, gdy inwestor decyduje się na budowę urządzenia przy braku odpowiedniego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Z tego zapisu Regulaminu wynika, że może on budować tego rodzaju urządzenia jedynie w porozumieniu z Przedsiębiorstwem na swój koszt. W ocenie skarżącego nie doprecyzowano o jakie urządzenia tu chodzi oraz wkroczono w materię zagwarantowaną dla umowy cywilnoprawnej. Stanowisko to w ocenie Sądu jest trafne, gdyż przepis ten odnosi się do zapisów § 11 – 14 Regulaminu, które jak wynika z rozważań ich dotyczących, są wadliwe. Za zasadne należało uznać zarzuty Prokuratora dotyczące wprowadzenia w § 21 ust. 2 Regulaminu niewynikającego z przepisów ustawy obowiązku wystąpienia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy lub z wnioskiem o odbiór końcowy w terminie 14 dni od daty otrzymania protokołu częściowego. Wymogi te nie wynikają z przepisów ustawy i nie powinny stanowić dodatkowej przesłanki uzależniającej zawarcie umowy, nieprzewidzianej w art. 6 ust. 2 ustawy. Zasadnie Prokurator kwestionuje zapis § 22 ust. 2 i 3 w zw. z § 5 pkt 1.d) Regulaminu w związku z tym, że regulacje te wprowadzają dodatkowy, niewynikający z ustawy obowiązek dołączenia dokumentacji budowlanej oraz dowodu przeprowadzenia badań bakteriologicznych wody, a także protokołów i innej dokumentacji powykonawczej. Nieistotnym naruszeniem prawa jest w tym zakresie użycie w stosunku do inwestora w ust. 1 tego zapisu określenia "odbiorca", gdyż każdy inwestor jest potencjalnym odbiorcą, skoro ubiega się o zawarcie umowy. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co do wadliwości unormowania z § 22 ust. 4 Regulaminu, gdyż zapis ten dotyczy kwestii stricte techniczno-dowodowych (sytuacji, gdy z winy odbiorcy pominięto I etap obioru technicznego), mieszczących się w kategorii określenia sposobu odbioru wykonanego przyłącza (Rozdział VII "Sposób dokonywania przez Przedsiębiorstwo odbioru wykonanego przyłącza") i jest konieczny dla zapewnienia możliwości skontrolowania przez Przedsiębiorstwo całości wykonanych robót. Jest to istotne dla prawidłowości eksploatowania odebranych urządzeń w przyszłości. Trafny okazał się zarzut skarżącego, dotyczący istotnego naruszenia prawa w § 23 Regulaminu, gdyż zapis ten stanowi nie tyle powtórzenie regulacji ustawowej, co niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 6 ust. 2 ustawy. Podsumowując, w ocenie Sądu stwierdzeniu nieważności powinna podlegać cała uchwała a nie zakwestionowane jej części, gdyż Regulamin nie wypełnia delegacji ustawowej w całości (rozdział III, o którym była już wyżej mowa) oraz na skutek użycia w szeregu przepisów określenia "Przedsiębiorstwo", które zostało wadliwie zdefiniowane, może powodować niejasność aktu stanowiącego akt prawa miejscowego, który w przyszłości musi być stosowany zgodnie z jego literalnym brzmieniem i nie powinien podlegać jakimkolwiek niejednoznacznościom interpretacyjnym. Należało uwzględnić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni je realizował. Akt, który nie realizuje upoważnienia ustawowego narusza natomiast zasadę praworządności. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przede wszystkim bezwzględny obowiązek zawarcia w uchwale uregulowań wskazanych w art. 19 ust. 5 ustawy, Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.