II GSK 4641/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Korycińska sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3033/15 w sprawie ze skargi E. W., D. W., E. W. Apteka "R." Spółki jawnej w O. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r., w sprawie skargi E. W., D. W., E. W., Apteki "R." Spółki jawnej w O. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] sierpnia 2015 r., w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. – B. z dnia [...] lipca 2015 r. oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. Okręgowa Rada Aptekarska Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. – B. postanowiła pozytywnie zaopiniować wniosek Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą Apteka "R." w O., ul. W. [...], udzielonego przedsiębiorcy E. W., D. W., E. W., Apteka "R." Spółka Jawna z/s w O.. W motywach wskazano, że z informacji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. wynikało, iż zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki w związku z ustaleniami podjętymi w toku kontroli doraźnej w przedmiotowej aptece, w wyniku której ustalono, że apteka w okresie od stycznia do marca 2014 r., dokonała sprzedaży 52 produktów leczniczych zaś w lutym 2015 r. dokonała sprzedaży 16 produktów leczniczych na rzecz podmiotu nieuprawnionego. Kontrola wykazała również m.in. brak magistra farmacji w godzinach czynności tej apteki, co stanowiło naruszenie art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity: Dz. U. Nr 45 z 2008 r. poz. 271 z późn. zm.) oraz brak zgłoszenia zmian, dokonanych przez skarżącą w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego. Organ uznał, że zgromadzony przez Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego materiał dowodowy w pełni uzasadniał przyjęcie, że skarżąca naruszyła przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne regulujące prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu apteki ogólnodostępnej. Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej działające w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej uchwałą z dnia [...] sierpnia 2015 r., na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz.1429), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), § 1 pkt 1 lit. a) uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...] w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej, postanowiło utrzymać w mocy uchwałę Okręgowej Rady Aptekarskiej Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. – B. w sprawie wydania opinii w przedmiocie wniosku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. dotyczącego cofnięcia zezwolenia na prowadzenie wymienionej apteki ogólnodostępnej. Prezydium wskazało na obowiązujące je przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 106 k.p.a., wyjaśniając, że postępowanie prowadzone w przedmiocie wydania opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, stanowi postępowanie pomocnicze dla postępowania głównego, jakim jest postępowanie w sprawie wydania decyzji przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego rozstrzygającej o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą uchwałę stwierdził, że zarówno zaskarżona uchwała jak i utrzymana nią w mocy uchwała organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że organy samorządu aptekarskiego zaopiniowały pozytywnie wniosek złożony przez organ nadzoru farmaceutycznego, powołując się m.in. na art. 106 k.p.a. Wskazał w tej materii, że przewidziany w tym przepisie tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze zaskarżonego postanowienia (uchwały). Sam przepis art. 106 k.p.a. normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stwierdza podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Również wniosek Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. nie dawał podstaw do zajęcia merytorycznego stanowiska w tej formie. Przepisy Prawa farmaceutycznego, w szczególności wskazana podstawa cofnięcia zezwolenia - art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art.101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego nie uzależniają wydania decyzji od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego. Przywołany przez organy samorządu aptekarskiego art. 29 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich stanowi jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez te organy wniosku o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Powyższe stanowisko nie oznacza, aby organ nadzoru farmaceutycznego pozbawiony był możliwości uzyskania w prowadzonym postępowaniu opinii i ocen organów samorządu aptekarskiego w sprawach należących do zakresu działania tych organów. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa uzależniającego wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ może to nastąpić na zasadach ogólnych, nie zaś w trybie art. 106 § 1 i § 5 k.p.a. W takim wypadku organ samorządu aptekarskiego nie działa jako organ współkompetentny, nie zajmuje stanowiska w formie uchwały, lecz wyraża go w drodze opinii, oceny noszącej cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że skoro organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 k.p.a., podjęte przez nie uchwały były nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W podstawie prawnej Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 200, art. 205 § 1 i 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelna Rada Aptekarska skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego przez błędną wykładnię: 1. art. 37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie uzależniają wydania decyzji przez organ nadzoru farmaceutycznego od zajęcia merytorycznego stanowiska przez organ samorządu aptekarskiego w sprawie udzielenia bądź cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej: 2. art. 29 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią jedynie normę kompetencyjną do opiniowania przez organy samorządu aptekarskiego wniosków o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie środków określonych w ustawie pomimo istnienia przesłanek do ich stosowania; 2. art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo braku naruszenia przez organ prawa materialnego oraz braku naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna Naczelnej Rady Aptekarskiej nie zasługuje na uwzględnienie albowiem podniesione w jej ramach zarzuty uznać należało za nietrafne w zakresie, w jakim skarżąca kasacyjnie kwestionuje brak obligatoryjności pozyskania przez organ nadzoru farmaceutycznego opinii samorządu aptekarskiego w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w oparciu o art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. i art. 37ap ust.1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Przypomnienia wymaga, iż podstawą stwierdzenia nieważności przez Sąd I instancji objętej skargą zaskarżonej uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Aptekarskiej Beskidzkiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w B. – B. z dnia [...] lipca 2015 r. było uznanie przez WSA, iż obie uchwały wydane zostały bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko w sprawie cofnięcia stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, powzięte w formie uchwały Okręgowej Izby Aptekarskiej w B.-B., utrzymanej w mocy uchwałą Naczelnej Rady Aptekarskiej, powinno przybrać formę opinii (oceny noszącej cechy opinii biegłego) w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., nie zaś aktu wydanego na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. Taki stan powodował niezachowanie właściwego trybu uzyskania opinii samorządu zawodowego aptekarzy. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji organy samorządu aptekarskiego wadliwie procedowały w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., a podjęte przez nie uchwały były nieważne jako dotknięte wadą wymienioną w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wadą polegająca na wydaniu rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej. Przywołane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. co do zasady jest zasadne i znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności w regulacjach zawartych w ustawie - Prawo farmaceutyczne. Podkreślenia wymaga, że kwestia opinii samorządu aptekarskiego i jej wpływ na postępowanie prowadzone przez organy nadzoru farmaceutycznego w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki, była już wielokrotnie rozważana przez Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach z dnia14 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 4920/16; z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3423, z dnia 9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2640/15; z dnia 17 października 2018 r., sygn. akt II GSK 4607/16. Podzielając stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach wskazać należy, że zgodnie z art. 99 ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis ten wskazuje właściwy rzeczowo organ do wydania decyzji w którymkolwiek z wymienionych w nim przedmiotów postępowania. Nie wskazuje natomiast na bezpośredni i obligatoryjny obowiązek inspektora farmaceutycznego do zasięgania opinii samorządu aptekarskiego. Obowiązek taki nie wynika również, wbrew stanowisku skarżące kasacyjnie, z przepisów ustawy o izbach aptekarskich, jej art. 7 ust. 2 i art. 29 pkt 5. W art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich zostały wskazane przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z takich sposobów jest - wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy - wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Z kolei w art. 29 pkt 5 ustawy wskazano organ właściwy do wydawania takiej opinii, a mianowicie okręgową radę aptekarską, a zatem jest on tylko normą kompetencyjną. Natomiast art. 106 k.p.a., jest przepisem procesowym i normuje wyłącznie kwestie proceduralne, stąd nie stanowi podstawy do wydania postanowienia wyrażającego określone stanowisko. Przewidziany w art. 106 k.p.a. tryb współdziałania organów przy wydawaniu decyzji w konkretnej indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej wynikać musi z wyraźnego brzmienia przepisu prawa materialnego, uzależniającego wydanie merytorycznej decyzji od uprzedniego zajęcia stanowiska przez organ współdziałający w drodze postanowienia. Przewidziane w powołanej ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest bez wątpienia jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może, niekiedy nawet powinien, korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Co jednak istotne, przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich. Odnosząc się zaś do tej części wywodu Sądu I instancji, w której wskazuje on, że opinia samorządu aptekarskiego, jaką powinien pozyskać wojewódzki inspektor farmaceutyczny w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej powinna mieć formę opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., wskazać należy, że opinia samorządu aptekarskiego wydana na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich jest wyrażeniem stanowiska tego organu co do okoliczności przedstawionych przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego we wniosku o jej wydanie. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. stanowi ona jeden z dowodów w tym postępowaniu i podlega ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., ale nie jest elementem obligatoryjnym w sprawie dotyczącej cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt II GSK 2926/16). Także art.37ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 prawa farmaceutycznego nie uzależniają wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki od zajęcia stanowiska przez organy samorządu aptekarskiego, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Przepisy te wskazują jedynie na podstawy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. Reasumując, skarga kasacyjna okazała się niezasadna w zakresie, w jakim skarżąca kasacyjnie NRA poddała w wątpliwość omówione stanowisko Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze wyżej przytoczone rozważania uznał, iż są podstawy do stwierdzenia nieważności uchwał samorządu aptekarskiego w niniejszej sprawie, choć nie z tego powodu na jaki wskazał Sąd I instancji. Powodem tym nie jest przesłanka wynikająca z treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie przedmiotowych uchwał bez podstawy prawnej, ale wynikająca z treści tego samego przepisu przesłanka polegająca na wydaniu tychże uchwał z rażącym naruszeniem prawa, tj. z rażącym naruszeniem art. 106 § 1 i 5 k.p.a. W tym zakresie, choć samo rozstrzygnięcie Sądu I instancji w analizowanej sprawie, odpowiada prawu, Naczelny Sad Administracyjny uznał uzasadnienie Sądu I instancji za błędne. W konsekwencji za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także pomieszczone w punkcie II petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia w tej sprawie przepisów procesowych przez Sąd I instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., który stanowi, iż: "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu", orzekł jak w sentencji wyroku.