VII SA/Wa 878/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Renata Nawrot, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi U.U. i P. U. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), po rozpatrzeniu zażalenia U. U. i P. U., na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "L. WINB") z [...] listopada 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z [...] marca 2015 r., znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obowiązujących przepisów, szczególnie w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i warunkami techniczno- budowlanymi. Sprawa dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na terenie działek ewid. nr [...] i [...] przy ul. O. [...] w L., którego inwestorami są T. D. i R. D.. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli U. U. i P. U.. Decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], L. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 588/15SA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (na skutek skargi U. U. i P. U.) uchylił decyzję L. WINB z [...] czerwca 2015 r. Sąd uznał, iż organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję, nie zbadawszy wszelkich niezbędnych okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, z naruszeniem art. 7 , 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną ocenę prawną, przede wszystkim odniesie się do zarzutów skarżących dotyczących ograniczenia im czynnego udziału w oględzinach nieruchomości, a także wyjaśni czy istotnie skarżący złożyli opinię prywatną i odniesie się do niej jako do stanowiska strony, ewentualnie w przypadku wątpliwości zażąda uzupełniającej ekspertyzy lub inwentaryzacji od osób, które je wykonały albo przesłucha je na rozprawie. Ponadto organ zbada czy inwestorom aktualnie przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.". Postanowieniem z [...] października 2016 r., znak [...], L. WINB zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ponownego rozpatrzenia odwołania U. U. i P. U. (od decyzji PINB w S. z [...] marca 2015 r., znak: [...]) do czasu zakończenia postępowań sądowych dotyczących zniesienia współwłasności działek nr [...] i [...] przy ul. O. [...] w L., oraz o wydanie rozstrzygnięcia w zakresie zgody na rozporządzanie rzeczą wspólną w postaci ww. działek oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. Pismem z [...] października 2017 r. U. U. i P. U. wnieśli o podjęcie ww. zawieszonego postępowania odwoławczego. Jednocześnie wskazali, że Sąd Rejonowy K.-Z. w K. postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt [...] oddalił wniosek T. D. i R. D. (inwestorów) o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], L. WINB odmówi podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że art. 97 k.p.a. reguluje zawieszenie postępowania administracyjnego o charakterze obligatoryjnym. Organ wyjaśnił, że wystąpienie w toku postępowania jednej z okoliczności w nim wskazanych oznacza obowiązek zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej. Podniósł, że zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), przy czym zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed organem właściwym lub w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne rozstrzygnięcie tej kwestii. GINB podniósł, że musi istnieć zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie organu II instancji tak rozumiany bezpośredni związek przyczynowy istnieje w związku z postępowaniem prowadzonym przed Sądem Rejonowym K.-Z. w K., w związku z wnioskami inwestora o zniesienie współwłasności - sygn. akt [...], oraz o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą - sygn. akt [...]. Zdaniem GINB, od prawomocnego rezultatu tych postępowań zależy wynik postępowania prowadzonego przez L. WINB w sprawie odwołania skarżących od decyzji PINB w S. z [...] marca 2015 r., z uwagi na istotne znaczenie zbadania prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane. Organ odwoławczy, powołując się na zgromadzony materiał dowodowy, zaznaczył, że oba ww. postępowania o sygn. akt [...] i [...], pozostają w toku. W konsekwencji, GINB uznał za prawidłowe postanowienie L. WINB z [...] listopada 2017 r., w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania odwoławczego od decyzji PINB w S. z [...] marca 2015 r. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów i wniosków zawartych w zażaleniu, dotyczących m.in. wezwania do wykonania wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 588/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, oraz przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu pożarnictwa, organ odwoławczy stwierdził, że pozostają one bez wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. Skargę na ww. postanowienie GINB z [...] stycznia 2018 r. wnieśli U. U. i P. U.. Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I jest nieprawidłowe. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. i poprzedzające je postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r. podlegają uchyleniu z powodu stwierdzenia naruszenia prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 97 § 2 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego można utrzymywać tylko do czasu ustąpienia przyczyny zawieszenia. Przepis art. 97 § 2 k.p.a. ma co do istoty takie samo znaczenie jak analogiczne przepisy art. 128 p.p.s.a. i art. 180 k.p.c. Na tle tego ostatniego przepisu w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, że obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania istnieje także wówczas, gdy okaże się, że nie istniała przesłanka na podstawie której postępowanie zostało zawieszone (np. uchwała SN z dnia 25 lutego 1985 r. sygn. akt III CZP 86/84 – OSNC 1985, nr 11, poz. 168). To stanowisko przyjmowane jest też w postępowaniu sądowoadministracyjnym na tle art. 128 p.p.s.a. (M. Niezgódka – Medek (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Zakamycze 2006, Wyd.II, s. 292), a także co do art. 97 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1846/06 – Lex 299547). Tak więc należy przyjąć, że organ administracji ma obowiązek na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. podjąć zawieszone postępowanie nie tylko w razie ustania przyczyny zawieszenia, ale także wówczas, gdy okaże się, że przesłanka z powodu której postępowanie zostało zawieszone w rzeczywistości nie istniała. Art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowił podstawę zawieszenia postępowania, postanowieniem L. WINB z [...] października 2016 r., zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. GINB podzielił stanowisko L. WINB, uznał bowiem, iż załatwienie sprawy (rozpoznanie odwołania od decyzji PINB w S. z [...] marca 2015 r.) zależy od wyniku postępowań sądowych dotyczących zniesienia współwłasności działek nr [...] i [...] przy ul. O. [...] w L., oraz o wydanie rozstrzygnięcia w zakresie zgody na rozporządzanie rzeczą wspólną w postaci ww. działek oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu. W ocenie Sądu ze stanowiskiem organów nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić przy tym należy, że chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno więc zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el., 2015). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego" (wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, publ. w Internecie, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ – dalej: "CBOSA"). Zatem, organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie cyt. art. 97 § 1 pkt 4 kpa , obowiązany jest ustalić czy występuje opisany wyżej związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, iż zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 803/16, "Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania". W sprawie poddanej sądowej kontroli Sąd stwierdza, iż błędnie organy orzekające przyjęły, że rozpoznanie odwołania od decyzji PINB w S. z [...] marca 2015 r., w przedmiocie stwierdzenia, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obowiązujących przepisów (...) - nie jest możliwe z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego. Istnienia takiego zagadnienia organy administracji upatrywały w konieczności prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym K.-Z. w K., w związku z wnioskami inwestora o zniesienie współwłasności, sygn. akt [...], oraz o rozstrzygnięcie w przedmiocie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu rzeczą, sygn. akt [...]. Zdaniem GINB, od prawomocnego rezultatu tych postępowań zależy wynik postępowania prowadzonego przez Lu.WINB w sprawie odwołania skarżących od decyzji PINB w S. z [...] marca 2015 r., z uwagi na istotne znaczenie zbadania prawa do dysponowania przedmiotowymi nieruchomościami na cele budowlane. Z powyższym stanowiskiem Sąd jednak nie zgadza się. Jak wskazał bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 grudnia 2015 r., L. WINB ponownie rozpoznając odwołanie "przede wszystkim odniesie się do zarzutów skarżących dotyczących ograniczenia im czynnego udziału w oględzinach nieruchomości, a także wyjaśni czy istotnie skarżący złożyli opinię prywatną i odniesienie się do niej jako do stanowiska strony, ewentualnie w przypadku wątpliwości zażąda uzupełniającej ekspertyzy lub inwentaryzacji od osób, które je wykonały albo przesłucha je na rozprawie. Ponadto organ zbada czy inwestorom aktualnie przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Tym samym nie można stwierdzić za organami administracji, aby w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Skoro bowiem organ otrzymał jasne zalecenia - zawarte w wyroku sądu administracyjnego - co do kierunku rozpoznania odwołania (w tym ze wskazaniem kontroli aktualnego prawa inwestorów do nieruchomości na cele budowlane), tym samym zobowiązany jest zając ostateczne stanowisko w stosownym akcie administracyjnym, w oparciu o ustalony stan faktyczny sprawy. Z tych też przyczyn Sąd uznał, skargę za uzasadnioną, natomiast zarzuty strony skarżącej dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania (jako dopuszczalne ale dochodzone w innym trybie) pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.