II OSK 1701/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1338/17 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 21 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1338/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie ustępu nieskanalizowanego. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W. zaskarżyła w całości opisany wyżej wyrok na podstawie art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. "z uwagi na zgłoszony zarzut nieważności całego postępowania administracyjnego przez okres ośmiu lat, który to zarzut Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Podstawa prawna art. 45 Konstytucji R.P. oraz art. 156 § 1 ust. 1, a także art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a. i art. 30 § 12 k.p.a." oraz wniosła o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku; 2. stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego w całości, dotyczącego działki nr [...] położonej w miejscowości Z. W. [...], obręb [...], powiat [...], a prowadzonego od września 2010 r. przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P., przez [...] Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego oraz przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.; 3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) albo - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2). Aby skarga kasacyjna odniosła skutek w postaci objęcia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji merytoryczną kontrolą instancyjną, konieczne jest zatem właściwe określenie podstawy kasacyjnej, a konkretnie szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd przepisu, uzasadnienie zarzutu jego obrazy, a w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Określone przez ustawodawcę wymogi dotyczące należytego sformułowania podstaw skargi kasacyjnej powiązane są jednocześnie z przewidzianym w art. 175 § 1 p.p.s.a. przymusem radcowsko-adwokackim, który – jak zostało to powiedziane w uzasadnieniu uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09 - ma zapewnić rzeczowy i profesjonalny dialog między stroną reprezentowaną przez "znawcę prawa" a Naczelnym Sądem Administracyjnym na gruncie obowiązującego prawa; dialogu, który pogłębi kulturę i świadomość prawną jednostki. Należy także zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Związanie granicami skargi kasacyjnej pozwala Sądowi tylko na badanie, czy - oprócz istnienia powodów nieważności - rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie zarzucono i wykazano w skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do zastępowania autora skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie, precyzowanie, poprawianie zarzutów, czy też formułowanie argumentacji na ich poparcie. Zakres zaskarżenia, podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą odnosić się do zaskarżonego orzeczenia, powinny być sformułowane precyzyjnie, w sposób niepozostawiający miejsca na przypuszczenia i domysły co do rzeczywistych intencji strony skarżącej kasacyjnie. Brak sformułowania zarzutu naruszenia przez zaskarżony wyrok określonego przepisu prawa, zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny jego zasadności (por. postanowienie NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2638/17, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie dostrzegając w niniejszej sprawie żadnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. i mając jednocześnie na uwadze wywody przedstawione wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej powołano wprawdzie art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P. (jednostkę redakcyjną sprecyzowano w uzasadnieniu), art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. (w petitum skargi kasacyjnej powołany został natomiast art. 156 § 1 ust. 1 k.p.a.), art. 7, 8, 9 i 11, art. 30 § 12 k.p.a. oraz art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a., jednak jej autor nie wskazał, w czym konkretnie upatruje naruszenia tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji i nie skonstruował zarzutów w sposób odpowiadający treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wniosek zawarty w petitum skargi kasacyjnej "o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego w całości, dotyczącego działki nr [...] położonej w miejscowości Z. W. [...]" (postępowanie dotyczyło faktycznie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...]), świadczy przy tym o niezrozumieniu przez kasatora istoty postępowania, którego legalność kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Argumentacja skargi kasacyjnej w niewielkim tylko stopniu dotyczy przedmiotu postępowania, zakończonego postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., objętym skargą wniesioną przez M. W. do Sądu pierwszej instancji. Postanowieniem tym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w P. z [...] grudnia 2013 r., którym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymano roboty budowlane przy budowie ustępu nieskanalizowanego na działce nr [...] w Z. W., obręb [...], gmina [...]. Podstawą prawną odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego był art. 61a § 1 k.p.a., którego zastosowanie Sąd uznał za prawidłowe, podzielając stanowisko organu, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania postanowienia PINB w P. tj. na dzień [...] grudnia 2013 r., na postanowienie podjęte na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie przysługiwało zażalenie. Sąd podkreślił, że możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstawała dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych została rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji, jej adresat mógł podnosić zarzuty dotyczące wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia. Sąd podkreślił, że art. 126 k.p.a. wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowień, od których nie przysługuje zażalenie. W konsekwencji, nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] grudnia 2013 r., co oznacza, że została spełniona przesłanka warunkująca zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Uznając co do zasady słuszność tego poglądu (prezentowanego już w orzecznictwie: por. wyroki NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 224/16; z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 567/14), Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednocześnie, że wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano art. 126 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., jednak jej autor nie podjął merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, który legł u podstaw oddalenia skargi M. W.. W ocenie kasatora, powoływanie się na oba przepisy jest "nadinterpretacją Sądu, gdyż wniosek Strony zawierający żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika Strony, a Sąd nie wykazał w swym uzasadnieniu jakie to inne przyczyny zdaniem Sądu zaistniały, że postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może być wszczęte i organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." Ponadto wykazywanie przez Sąd, że na postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. nie przysługiwało zażalenie, jest – zdaniem autora skargi kasacyjnej – "absurdem, gdyż Strona nie wnosiła zażalenia, lecz wniosek o stwierdzenie nieważności całego postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do M. W. przez 8 lat przez PINB w P., przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. i w końcu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego." Odnosząc się do tak sformułowanego stanowiska powiedzieć trzeba w pierwszym rzędzie, że postępowanie nieważnościowe, oparte o przepis art. 156 § 1 k.p.a. i art. 126 k.p.a., bez względu na to, czy zostaje wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony, może dotyczyć jedynie poszczególnych decyzji lub postanowień podjętych w ramach konkretnego postępowania administracyjnego. Organ administracji nie ma natomiast żadnych prawnych podstaw do tego, aby stwierdzić nieważność "całego postępowania administracyjnego", czego domaga się skarżąca kasacyjnie. Jak wynika przy tym z uzasadnienia skargi kasacyjnej, pod pojęciem "całego postępowania administracyjnego", jej autor rozumie bliżej nieokreślone postępowania toczące się przed organami nadzoru budowlanego z udziałem M. W. i B. C., w których zapadły niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcia. Ponadto, argumentacja skargi kasacyjnej pomija okoliczność, że w piśmie z 24 stycznia 2017 r. skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pełnomocnik M. W. sprecyzował złożony wcześniej wniosek o stwierdzenie nieważności w ten sposób, że wskazał rozstrzygnięcia objęte żądaniem tego wniosku, w tym także postanowienie PINB w P. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. o wstrzymaniu robot budowlanych przy budowie ustępu nieskanalizowanego. Nie można zatem podzielić poglądu, że organ uczynił przedmiotem zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji postanowienia rozstrzygnięcie, które nie było zgodne z żądaniem strony. Nie ma także racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że Sąd Wojewódzki "uciekł od obowiązku uzasadnienia swojego stanowiska", przez co jest ono "gołosłowne". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób szczegółowy wskazuje i wyjaśnia powody prawne, dla których postępowanie nieważnościowe nie mogło być wszczęte. Istotą przeszkody do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie była przy tym okoliczność, że skarżąca nie złożyła zażalenia na postanowienie z [...] grudnia 2013 r., lecz to, że postanowienie podjęte w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane było niezaskarżalne w dacie jego podjęcia. Niezależnie jednak od słusznego - co do zasady - poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczącego niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego w stosunku do postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na istotniejszą przesłankę odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, której nie dostrzegł ani Sąd pierwszej instancji ani orzekające w sprawie organy. Postanowienie PINB w P. z [...] grudnia 2013 r. zostało bowiem uchylone ostatecznym postanowieniem tego samego organu z [...] maja 2014 r. Skoro zatem rozstrzygnięcie, objęte wnioskiem strony w zakresie stwierdzenia nieważności, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to już ta okoliczność zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. przemawiała za brakiem podstaw do wszczęcia wobec niego postępowania nieważnościowego. Wywody dotyczące braku prawnej możliwości zaskarżenia tego postanowienia wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania, nie były w związku z tym konieczne dla uzasadnienia oddalenia skargi. Nie są także zasadne wywody skargi kasacyjnej powiązane z przywołanymi w jej uzasadnieniu art. 156 § 1 pkt 4 i 7 k.p.a. Treść obu przepisów, zgodnie z którymi organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4) oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7), nie przekłada się w żaden sposób na stan faktyczny sprawy, tym bardziej, że kasator nie zauważa, że unormowania te nie mogą mieć zastosowania, skoro – jak prawidłowo przyjął Sąd Wojewódzki, a skarga kasacyjna stanowiska tego nie podważyła – w stanie sprawy brak było podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Powiązania z istotą niniejszej sprawy trudno także się doszukać w pozostałych, wskazanych w skardze kasacyjnej przepisach. Artykuł 30 k.p.a. zawiera 5 jednostek redakcyjnych, w związku z czym nie może być mowy o naruszeniu art. 30 § 12 k.p.a., przywołanego w petitum skargi kasacyjnej. Także w uzasadnieniu skargi jej autor nie precyzuje, o którą jednostkę redakcyjną chodzi, zarzucając, że organ I instancji traktował M. W. "przedmiotowo", a "widząc jej całkowitą bezradność życiową w pojmowaniu skutków prawnych prowadzonego postępowania administracyjnego" nie ustanowił dla niej ani kuratora, ani pełnomocnika z urzędu, "do czego był zobowiązany przepisem art. 30 kpa." Tego rodzaju zarzutu nie można uznać za zasadny przede wszystkim dlatego, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości ustanowienia z urzędu pełnomocnika dla strony. O kuratorze jest wprawdzie mowa w art. 30 § 5 k.p.a., jednak nie chodzi tu o kuratora strony, lecz o wyznaczonego przez sąd, na wniosek organu administracji publicznej, kuratora spadku nieobjętego, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał także, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ w kontrolowanej sprawie art. 7, 8, 9 i 11 k.p.a., w których zawarto ogólne zasady postępowania administracyjnego. Zastrzec jednocześnie należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., (naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) polega na wskazaniu przepisów procedury sądowoadministracyjnej, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, a nie bezpośrednio przepisów k.p.a., gdyż tych ostatnich sąd administracyjny nie stosuje, a jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji. Jak wynika ponadto z treści skargi kasacyjnej, przedmiotem zawartej w niej argumentacji (o charakterze przede wszystkim opisowym, a nie prawnym) kasator uczynił nie tyle postanowienie, którego zgodność z prawem oceniał Sąd pierwszej instancji, co "całe postępowanie administracyjne prowadzone przez 8 lat" przez organy nadzoru budowlanego. Powiedzieć także trzeba, że przywołany przez kasatora art. 183 § 2 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie przesłanek nieważności postępowania sądowego, nie zaś administracyjnego. Jak podkreślono już na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia tych przesłanek, co powoduje konieczność uznania zarzutu naruszenia art. 183 § 2 p.p.s.a. za nietrafny, przy założeniu, że został on sformułowany w skardze kasacyjnej. W petitum skargi przywołano bowiem jedynie powyższy przepis nie wyjaśniając, na czym miałaby polegać nieważność postępowania przez Sądem Wojewódzkim. Ze skargi kasacyjnej nie wynika także, w czym jej autor upatruje naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji R.P., w którym ustanowione zostało prawo do sądu, co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Z tych przyczyn, skarga kasacyjna, jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.