I OSK 322/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. i G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1005/16 w sprawie ze skargi A. J. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 1005/16) oddalił skargę A. J. i G. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wykonaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] październik 2008 r. wydanej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami A. L., A. D., Z. D. i J. D. nabyli umową z dnia 29 marca 2011 r. prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr 281, znajdującej się przy [...]. Prawo wieczystego użytkowania wpisano do księgi wieczystej w dniu 18 maja 2011 r. W dniu 21 lipca 2011 r. A. L., A. D., Z. D. i J. D. zawarli z G. J. i A. J. umowę sprzedaży prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności budynku ww. nieruchomości. W dniu 20 grudnia 2012 r. A. i G. J. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.). Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] na podstawie art. 1 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy odmówił wnioskodawcom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Jak wynika z uzasadnień wydanych rozstrzygnięć organy przyjęły, że skarżący jako następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, którzy swoje prawo wieczystego użytkowania nabyli po 13 października 2005 r. nie są w świetle przepisów art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 a pkt 2 ustawy uprawnieni do żądania przekształcenia. W swojej argumentacji organy powołały się na stanowisko wyrażone w jednym z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. wyroku z dnia 13 marca 2015 r. o sygnaturze I OSK 1531/13 (powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl) Skargę na powyższą decyzję wnieśli A. J. i G. J., zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 138 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za niezasadną. Analizując treść art. 1 pkt 1 i 1a oraz art. 1 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, Sąd pierwszej instancji wskazał, że możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje co do zasady wyłącznie tym użytkownikom wieczystym, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r., ewentualnie następcom prawnym użytkowników wieczystych szczegółowo określonych w art. 1 ust. 3 ustawy. Wyjątki od powyższej zasady przewiduje natomiast przepis art. 1 ust. 4. Odwołując się jednak do powyżej ustalonego stanu faktycznego sprawy i ww. przepisów, Sąd uznał, że w żaden sposób nie wynika z nich, aby prawo to przysługiwało osobom, które jak w niniejszej sprawie nabyły prawo użytkowania wieczystego (pod tytułem umowy kupna – sprzedaży) od osób, które uzyskały to prawo na zasadach i trybie określonym w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przepis art. 1 ust. 3 dotyczy sytuacji, gdy z żądaniem występują następcy prawni użytkowników wieczystych, których prawo istniało już w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 13 października 2005 r. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości, gdyż nie spełniają oni warunków określonych w art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i w tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. J. i G. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, to jest przepisu art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez uznanie, iż prawo przekształcenia prawa użytkowania wieczystego uzyskanego po dniu 13 października 2005 r. przysługuje jedynie osobom, które uzyskały powyższe prawo na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz właścicielom lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, nie zaś również następcom prawnym osób, które uzyskały użytkowanie wieczyste na podstawie art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, 2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. jako odpowiadającej przepisom prawa. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Kwestionując przyjętą przez Sąd pierwszej instancji wykładnię art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. skarżący odwołali się do orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2014 r. o sygnaturze I OSK 2850/12 oraz poglądów Trybunału Konstytucyjnego zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 marca 2015 r. o sygnaturze K 29/13 (OTK-A 2015/3/28). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Zgodnie z tym ostatnim: "Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279)". Z kolei zgodnie z przepisem art. 1 ust. 4 ustawy: "Przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.". I chociaż w okolicznościach niniejszej sprawy wieczyste użytkowanie przedmiotowej nieruchomości powstało po dniu 13 października 2005 r., bo w dniu 18 maja 2011 r. (art. 27 zdanie drugie ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), to jednak ostatni z ww. przepisów nie mógł znaleźć zastosowania, bowiem to nie wnioskodawcy (skarżący) uzyskali to prawo, lecz ich poprzednicy prawni. Przepis ten natomiast nie wymienia następców prawnych, tak jak to czyni art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, regulując zakres ich żądań. Tym samym nie można go interpretować rozszerzająco, obejmując hipotezą podmioty tam nie wymienione. Taką konkluzję słusznie wyraził Sąd pierwszej instancji, wyłączając z zakresu regulacji art. 1 ust. 4 ww. ustawy następców prawnych. Powyższe stanowisko wyrażano również wielokrotnie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając względy wykładni językowej (gramatycznej), systemowej i funkcjonalnej, jak również w gruncie rzeczy względy natury celowościowej, które przeciwstawiały się wykładni przepisu art. 1 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., wskazującej na szeroki krąg następców prawnych, którzy są uprawnieni do żądania przekształcenia użytkowana wieczystego w prawo własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1531/13, 24 stycznia 2017 r. sygn akt I OSK 820/15, 9 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1401/15, 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1565/15, 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1310/17, 10 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 615/16, 5 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2694/16, 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2669/16). Powołany w skardze kasacyjnej wyrok I OSK 2850/12 zawiera odosobniony pogląd, którego skład orzekający nie podziela. Pogląd ten nie uwzględnia całościowej redakcji artykułu 1 ustawy, jego budowy i systematyki. Wprawdzie na skutek kolejnych zmian ustawodawczych artykuł ten jest coraz mniej czytelny, tym niemniej wynika z niego zasada, że z żądaniem przekształcenia mogą wystąpić jedynie te osoby, których prawo użytkowania wieczystego istniało w dacie 13 października 2005 r. (ust. 1). Przełamaniem tej zasady są wyjątki określone w ustępie 3 (następcy prawni osób, którym prawo użytkowania wieczystego przysługiwało w w/w dacie) i ustępie 4 (osoby, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego po tej dacie w trybie art. 7 dekretu warszawskiego) i jako wyjątki nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Cytowany obszernie w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (K 29/13) także w ocenie Sądu przemawia za wąskim rozumieniem wyjątków przewidzianych w ustępach 3 i 4 artykułu 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Przekształcenie bowiem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w istocie pozbawia podmioty publicznoprawne ich własności. Dodatkowo, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, oba wyjątki określone w przepisach ustępu 3 i 4 artykułu 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. są od siebie niezależne i nie pozostają w związku dopuszczającym ich połączenie w taki sposób jak chcą skarżący (następcy prawni użytkowników wieczystych z dekretu z 26 października 1946 r., których prawo użytkowania powstało po 13 października 2005 r.). Gdyby tak bowiem miało być to ustęp 3 oprócz wskazania, że "z żądaniem przekształcenia (...) mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w art. 1 i 1a" powinien wymieniać także osoby, o których mowa w ustępie 4 tj. te, które prawo użytkowania wieczystego "uzyskały po dniu 13 października 2005 r.". Wbrew też stanowisku skarżących kasacyjnie takie rozumienie art. 1 ust. 1 a pkt 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji, nie powoduje naruszenia zasady równości. Osoby będące w takiej sytuacji w jakiej znajdują się skarżący tj. następcy prawni osób, które uzyskały prawo użytkowania wieczystego po dacie wskazanej w art. 1 ust. 1 są traktowani przez prawo w jednakowy sposób tj. w sposób nie dopuszczający przekształcenia. Przywilej przekształcenia uzyskały bowiem jedynie osoby, które prawo użytkowania wieczystego nabyły w trybie art. 7 dekretu bez względu na datę jego nabycia właśnie z uwagi na wskazaną zasadę, aby nie dopuścić do ich zróżnicowania ze względu na termin rozpoznania wniosku dekretowego. Przywilej ten nie dotyczy jednak ich następców prawnych na co wyraźnie wskazuje treść art. 1 ust. 3 ustawy. Ponieważ skarżący nie podważyli oceny zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji jako niezasadny należało również ocenić zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.