I OSK 820/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 987/14 w sprawie ze skargi C.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 987/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę C.B. i J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [..] przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 23 września 2008 r., wydaną w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu oz dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej "dekret warszawski") Prezydent m.st. Warszawy ustanowił na rzecz M.M.S. i B.S. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Aktem notarialnym z 19 czerwca 2012 r. zawarta została umowa o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnego właściciela hipotecznego nieruchomości, to jest na rzecz M.S.,.S i B.S.. Umową z 25 lipca 2012 r. M.M.S. i B.S. sprzedały J.T.B. udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z własnością znajdującego się na nieruchomości budynku. J.T.B. aktem notarialnym z dnia 29 sierpnia 2012 r. darował skarżącej C.B. i skarżącemu J.B. po ½ udziału w prawie własności nieruchomości wraz z odpowiadającym im udziałem w prawie własności posadowionego na niej budynku. Wnioskiem z 12 grudnia 2012 r. skarżący wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. Decyzją z 23 września 2013 r., wydaną na postawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.), w związku z § 8 pkt 15 lit. c) uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) zmienionej uchwałą nr XCIII/2729/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 października 2010 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 203, poz. 6025), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, dalej "ustawa") po rozpatrzeniu wniosku skarżących, zarząd odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy wyraźnie wynika jakie podmioty mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie organu, z przepisów tych wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy to jest 13 października 2005 r., umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie ale jedynie w odniesieniu do osób, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu warszawskiego oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego ( przy czym przepisy dotyczące właścicieli lokali nie mają zastosowania w sprawie). W ocenie organu z art. 1 ust. 4 ustawy nie wynika, aby prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługiwało następcom prawnym osób, które prawo to nabyły po 13 października 2005 r., przy czym pogląd był już reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym w ocenie organu skarżący nie spełniają warunków określonych w art. 1 ust. 4 ustawy gdyż nabyli prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości w wyniku sukcesji syngularnej, to jest przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości od Jurka Tomasa Byczyńskiego, który nabył powyższe prawo w drodze sprzedaży prawa (to jest sukcesji syngularnej) od osób na rzecz których ustanowiono użytkowanie wieczyste po dniu 13 października 2005 r. na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Skarżący wnieśli od powyższej decyzji odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję zarządu. W uzasadnieniu SKO wskazało, że jak wynika z akt sprawy, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości ustanowione zostało umową z 19 czerwca 2012 r. przy czym prawo to powstało na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, jednakże jedynie osoby, które je uzyskały lub spadkobiercy osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, jako nabywcy ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy miały uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,. Do wystąpienia z takim wnioskiem nie będzie natomiast uprawniona osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej, jak to ma miejsce w sprawie. Umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi na nabywcę wyłącznie prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej", a skoro tak, to nie istnieją żadnej racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że w zakresie możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz osób nie będących spadkobiercami byłych właścicieli gruntów warszawskich ukształtowała się jednolita linia orzecznicza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008 r. I OSK 1627/07, I OSK 1752/07, z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 1259/09, z dnia 18 listopada 2013 r. I OS/K 1288/12, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r. I SA/Wa 1448/13, z dnia 22 lutego 2013 r. I SA/WA 1295/12, Warszawie z 18 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 651/07, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). ). W wyrokach tych wskazano, że uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu. Podnoszono, że celem regulacji wynikającej z ustawy było niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia art. 5 ust. 1, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668), opublikowanego na stronach internetowych sejmu http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce dotyczącej prac Sejmu RP IV kadencji (dostępnego także w systemie informacji prawnej Lex, przy tekście ustawy), w którym wskazano iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Podkreślano, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowione pierwotnie na rzecz określonych osób w zamian za wywłaszczone im nieruchomości w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Sąd I instancji podkreślił, ze odmienna interpretacja użytego w art. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy pojęcia "następcy prawni", a więc taka, która by za takich następców uznawała także nabywców prawa użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym (tj. takich, którzy nabyli to prawo w drodze umowy sprzedaży) skutkowałaby odmiennym traktowaniem znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej nabywców prawa użytkowania wieczystego w zakresie przysługującego im (bądź nie) przywileju nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność, w zależności od tego, od kogo użytkowanie wieczyste oni nabyli. Rezultatem takiej wykładni byłoby zatem nierówne traktowania względem prawa osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, a więc byłby to stan, który nie może być akceptowany w demokratycznym państwie prawnym. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, bowiem nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102 poz. 643 ze zm.). W ocenie Sądu, nie można uznać, by przepisy art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a i ust. 3 ustawy, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy godziły w zasady wynikające z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli C.A.B. i J.B., zaskarżając go w całości zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 1 ust. 1a oraz art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości polegającą na przyjęciu, że skarżącym nie przysługuje status następców prawnych w rozumieniu art. 1 ust.3 w związku z art. 1 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W niniejszej sprawie, spór dotyczy wykładni pojęcia "następcy prawnego", użytego w art. 1 ust. 3 i art. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W myśl art. 1 ust.1a tej ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Uprawnienie do przekształcenia uzyskali zatem użytkownicy wieczyści wymienieni m.in. w art. 1 ust. 1a pkt 2. Prawo to nie jest częścią uprawnień każdego użytkownika wieczystego tzw. nieruchomości warszawskiej, ale tylko tego użytkownika wieczystego takiej nieruchomości, który uzyskał użytkowanie wieczyste na podstawie art. 7 dekretu. Zbycie, przez użytkownika wieczystego nieruchomości warszawskiej, prawa użytkowania wieczystego przed skorzystaniem z prawa do nieodpłatnego przekształcenia nie przenosi na nabywcę innych uprawnień, niż będącego przedmiotem umowy prawa użytkowania wieczystego. Inny jest zakres następstwa prawnego w razie sukcesji generalnej na skutek spadkobrania. Wówczas, z mocy art. myśl art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. Spadkobierca zaś, jak stanowi art. 925 Kodeks cywilny, nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, co następuje w chwili śmierci spadkodawcy. Korzystanie przez spadkobiercę z instytucji przekształcenia prawa uzasadnione jest tym, iż wstępuje on w prawa swego "poprzednika" prawnego, z których ten nie mógł skorzystać. Jak wynika z powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela pogląd wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie na gruncie jej art. 5 pkt. 1, według którego, pojęcie następcy prawnego o jakim mowa w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, należy rozumieć jako odnoszące się do sukcesji generalnej, a nie syngularnej (patrz: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1752/07; wyrok NSA z dnia z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1687/07; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 128/10; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1288/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ustawa z dnia 29 lipca 2005r. kierowana jest do osób, które utraciły własność nieruchomości w drodze dekretu warszawskiego. Prawo przekształcenia użytkowania wieczystego we własność ma stanowić swoistego rodzaju rekompensatę za utracone mienie (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 128/10; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1288/12, niepublikowane, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W rozpoznawanej sprawie następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości M.M.S. i B.S. sprzedały udziały w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z własnością posadowionego na nieruchomości budynku J.T.B., ten zaś aktem notarialnym z dnia 29 sierpnia 2012r. darował je skarżącym kasacyjnie. Skoro zatem już poprzednikowi prawnemu skarżących nie przysługiwało uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, to tym bardziej takie uprawnienie nie przysługuje skarżącym kasacyjnie. Trafnie zatem orzekł Sąd I instancji, stwierdzając, że nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z przekształcenia prawa, a tylko ten, który otrzymał użytkowanie wieczyste nieruchomości w zamian za odjęcie w trybie administracyjnoprawnym własności nieruchomości. Ograniczenie to należy odnieść także do następców prawnych. Zatem nie każdy przypadek następstwa prawnego będzie uprawniał do nabycia własności nieruchomości. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.