I SA/Wa 987/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sprawy ze skargi C. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2014 r., po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez C. B. i J. B. (Skarżący) od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] września 2013 r (Zarząd), odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...] (Nieruchomość) w prawo własności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi wyłania się następujący przebieg postępowania administracyjnego. Decyzją z [...] września 2008 r., wydaną w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu oz dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (dalej "dekret w.") Prezydent W. ustanowił na rzecz M. M. S. i B. S. prawo użytkowania wieczystego Nieruchomości. Aktem notarialnym z [...] czerwca 2012 r. zawarta została umowa o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz następców prawnych dawnego właściciela hipotecznego nieruchomości, to jest na rzecz M. M. S. i B. S.. Umową z [...] lipca 2012 r. M. M. S. i B. S. sprzedały J. T. B. udziały w prawie użytkowania wieczystego Nieruchomości wraz z własnością znajdującego się na Nieruchomości budynku. J. T. B. aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. darował Skarżącej C. B. i Skarżącemu J. B. po ½ udziału w prawie własności Nieruchomości wraz z odpowiadającym im udziałem w prawie własności posadowionego na niej budynku. Wnioskiem z [...] grudnia 2012 r. Skarżący wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości w prawo własności. Decyzją z [...] września 2013 r., wydaną na postawie art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361 ze zm.), w związku z § 8 pkt 15 lit. c) uchwały nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji W. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2010 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przekazania dzielnicom W. do wykonywania niektórych zadań i kompetencji W. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 203, poz. 6025), art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, dalej "ustawa") po rozpatrzeniu wniosku Skarżących, Zarząd odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego Nieruchomości w prawo własności. W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy wyraźnie wynika jakie podmioty mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie organu, z przepisów tych wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego istniejącego w dacie wejścia w życie ustawy to jest 13 października 2005 r., umożliwiając jednocześnie na zasadzie wyjątku przekształcenie prawa powstałego po tej dacie ale jedynie w odniesieniu do osób, które nabyły wspomniane prawo w trybie art. 7 dekretu w. oraz właścicieli lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego ( przy czym przepisy dotyczące właścicieli lokali nie mają zastosowania w sprawie). W ocenie organu z art. 1 ust. 4 ustawy nie wynika, aby prawo żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługiwało następcom prawnym osób, które prawo to nabyły po 13 października 2005 r., przy czym pogląd był już reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tym samym w ocenie organu Skarżący nie spełniają warunków określonych w art. 1 ust. 4 ustawy gdyż nabyli prawo użytkowania wieczystego do Nieruchomości w wyniku sukcesji syngularnej, to jest przeniesienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości od Pana J. T. B., który nabył powyższe prawo w drodze sprzedaży prawa (to jest sukcesji syngularnej) od osób na rzecz których ustanowiono użytkowanie wieczyste po dniu 13 października 2005 r. na podstawie art. 7 dekretu w.. Skarżący wnieśli od powyższej decyzji odwołanie zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z powołanego przepisu zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego a zwłaszcza słusznego interesu Skarżących jak również na złamaniu zasady praworządności. W uzasadnieniu podkreślili, że nie zostali potraktowani na równi z innymi podmiotami, którym nie odmówiono przekształcenia praw użytkowania wieczystego gruntu w prawi własności tylko z tego powodu, że byli następcami prawnymi osób, na rzecz których użytkowanie wieczyste zostało ustanowione najpóźniej 13 października 2005 r. Podnieśli, że przepisy ustawy dzielą następców prawnych osób, na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na dwie grupy : jedną uprzywilejowaną i drugą dyskryminowaną. Uprzywilejowana grupa następców prawnych może skutecznie żądać przekształcenia użytkowani wieczystego w prawo własności tylko z tego powodu, że ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło najpóźniej w dniu 13 października 2005 r. Druga grupa następców prawnych tego uczynić nie może z uwagi na fakt, że art.1 ust. 4 ustawy wprost nie daje im takiego uprawnienia. Taki stan rzeczy jest w ocenie Skarżących rażącym naruszeniem przywołanych wyżej zasad. Skarżący podnieśli również, że wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego dopiero w 2008 r. było następstwem trwających latami postępowań administracyjnych jak również tego, że w latach 1947-1950 organy PRL bezprawnie odmówiły ustanowienia prawa użytkowania wieczystego osobom do tego uprawnionym. Po rozpoznaniu odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję Zarządu. W uzasadnieniu SKO wskazało, że jak wynika z akt sprawy, prawo użytkowania wieczystego Nieruchomości ustanowione zostało umową z 19 czerwca 2012 r. przy czym prawo to powstało na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w., jednakże jedynie osoby, które je uzyskały lub spadkobiercy osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy, jako nabywcy ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy miały uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości,. Do wystąpienia z takim wnioskiem nie będzie natomiast uprawniona osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej, jak to ma miejsce w sprawie, Umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi na nabywcę wyłącznie prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej", A skoro tak, to nie istnieją żadnej racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając decyzji SKO rażące naruszenie prawa materialnego to jest : a. art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 1a oraz art. 1 ust. 4 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżącym nie przysługuje status następców prawnych w rozumieniu art. 1 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 4 ustawy, b. art. 2 Konstytucji polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z przywołanego przepisu zasady, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawny urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, c. art. 32 Konstytucji polegające na nieuwzględnieniu wynikającej z przywołanego przepisz zasady równości, jako kardynalnej zasady ustroju Rzeczpospolitej Polskiej. W ocenie Skarżący decyzja wydana została równie z naruszeniem przepisów postępowania to jest art. 7 k.p.a. polegającego na załatwieniu sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego a zwłaszcza słusznego interesu Skarżących, jak również na złamaniu zasady praworządności, oraz z rażącym naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez uznanie, że organ ten przy orzekaniu nie jest zobowiązany do stosowania Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący zawarli w skardze wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania co do zgodności art. 1 ust. 4 ustawy z art. 2 i 32 Konstytucji w zakresie w jakim powołany przepis pozbawia następców prawnych osób, o których mowa w art. 1 ust. 1a pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy i które uzyskały prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie po dniu 13 października 2005 r. możliwości skutecznego ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W uzasadnieniu Skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację. Wskazali dodatkowo, że SKO odwołało się do nieznanego ustawie pojęcia osoby wywłaszczonej. Podkreślili, że SKO wydając zaskarżoną decyzję uchyliło się od dokonania wykładni przepisów w sposób zgodny z przywołanymi przez nich przepisami Konstytucji. Z uwagi na powołane w skardze naruszenia przepisów prawa Skarżący wnieśli o uchyleni zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2014 r. sąd oddalił wniosek o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt wydania w dniu [...]września 2009 r. decyzji o ustanowieniu na rzecz M. M. S. i B. K. S.-B. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości a następnie zawarcia w dniu [...] czerwca 2012 r. umowy użytkowania wieczystego nieruchomości i przeniesienia prawa własności posadowionych na niej budynków. Podstawą prawną wydania decyzji z [...] września 2009 r. był art. 7 dekretu w.. Oznacza to, że zgodnie z art. 1 ust. 1a pkt 2 ustawy w związku z art. 1 ust. 4 ustawy, M. M. S. i B. K. S. B. przysługiwało roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, przy czym stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy przekształcenie to następowało nieodpłatnie. Skarżący wywodzą w skardze, że treść art. 1 ust. 4 w związku z ust. 1a i ust. 3 ustawy prowadzi do nierównego traktowania następców prawnych osób, o których mowa w art. 1 ust. 1a ustawy – następcy osób, które prawo to nabyły do dnia 13 października 2005 r. mogą żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy następcy prawni osób, które prawo to nabyły po dniu 13 października 2005 r. prawa takiego nie mają. Sąd wskazuje, że istotnie, literalna wykładnia powołanych przepisów prowadziłaby do skutków przedstawionych przez Skarżących, czyli do odmiennego traktowania następców prawnych byłych właścicieli gruntów warszawskich w zależności od tego, czy prawo użytkowania wieczystego nabyli oni przed dniem 13 października 2005 r, czy też po tym dniu. Oznaczałoby to również, że sytuacja prawna następców prawnych byłych właścicieli gruntów warszawskich, obejmująca możliwość żądania nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności, byłaby uzależniona od okoliczności, na które nie mieli oni wpływu, czyli od daty ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz ich poprzedników. Jak wynika z uzasadnienia decyzji SKO, organ administracji w drodze wykładni przyjął jednak, że następcy prawni będący spadkobiercami byłych właścicieli gruntów w., na rzecz których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego gruntów w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, mogą występować z roszczeniem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności niezależnie od daty ustanowienia owego prawa. Tak więc sama data nabycia prawa użytkowania wieczystego przez M. M. S. i B. K. S. B. prawa użytkowania wieczystego gruntów nie była przyczyną odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nie uwzględnienie przyczyn dla których decyzja ustanawiająca to prawo wydana została dopiero w dniu [...] września 2009 r. uznać należy za niezasadne. Okoliczności te nie miały bowiem wpływu na rozstrzygnięcie organu. W konsekwencji, nie można również przyjąć, by przedstawiona przez organy wykładnia prawa prowadziła do odmiennego traktowania spadkobierców byłych właścicieli gruntów w. w zależności od daty nabycia przez ich poprzedników prawa użytkowania wieczystego gruntów. Przyczyną dla której odmówiono Skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności bał fakt, że nabyli oni owo prawo nie w drodze dziedziczenia po M. M. S. i B. K. S. B. ale w drodze czynności prawnej. Innymi słowy mówiąc, przyczyną odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była okoliczność, że Skarżący nie stali się następcami prawnymi Pań S. w drodze sukcesji uniwersalnej (dziedziczenia) ale w drodze sukcesji syngularnej (czynności prawnej). Sąd wskazuje w tym miejscu, że w zakresie możliwości przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na rzecz osób nie będących spadkobiercami byłych właścicieli gruntów w. ukształtowała się jednolita linia orzecznicza (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2008n r. I OSK 1627/07, I OSK 1752/07, z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 1259/09, z dnia 18 listopada 2013 r. I OS/K 1288/12, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2014 r. I SA/Wa 1448/13, z dnia 22 lutego 2013 r. I SA/WA 1295/12, Warszawie z 18 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 651/07, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). ). W wyrokach tych wskazano, że uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu. Podnoszono, że celem regulacji wynikającej z ustawy było niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych, mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia art. 5 ust. 1, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668), opublikowanego na stronach internetowych sejmu http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce dotyczącej prac Sejmu RP IV kadencji (dostępnego także w systemie informacji prawnej Lex, przy tekście ustawy), w którym wskazano iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Podkreślano, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowione pierwotnie na rzecz określonych osób w zamian za wywłaszczone im nieruchomości w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. W orzeczeniach tych podzielano również stanowisko, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". A skoro tak, to nie istnieją żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z 27 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1687/07 opubl. w OSP 2009/9/99; z 27 listopada 2008 r. I OSK 1752/07, Lex nr 526558, wyrok WSA w, Lex nr 355059). Odmienna interpretacja użytego w art. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy pojęcia "następcy prawni", a więc taka, która by za takich następców uznawała także nabywców prawa użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym (tj. takich, którzy nabyli to prawo w drodze umowy sprzedaży) skutkowałaby odmiennym traktowaniem znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej nabywców prawa użytkowania wieczystego w zakresie przysługującego im (bądź nie) przywileju nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność, w zależności od tego, od kogo użytkowanie wieczyste oni nabyli. Rezultatem takiej wykładni byłoby zatem nierówne traktowania względem prawa osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, a więc byłby to stan, który nie może być akceptowany w demokratycznym państwie prawnym. Z powyższych względów sąd uznał, że brak jest podstaw do wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, bowiem nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. nr 102 poz. 643 ze zm.). W ocenie sądu, nie można uznać, by przepisy art. 1 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 1a i ust. 3 ustawy, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy godziły w zasady wynikające z art. 2 i art. 32 Konstytucji. . Końcowo wskazać należy, że SKO nie naruszyło również art. 21 u.s.k.o., rozpoznało bowiem sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, przedstawiając jego wykładnię w sposób zgodny z zasadami wynikającymi z Konstytucji. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.