I OSK 2497/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 398/18 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. H. na rzecz Prezydenta [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 398/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. H. na decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent [...] zatwierdził w dniu [...] listopada 2015 r. nr [...], projekt stałej organizacji ruchu polegający na ustawieniu znaku zakazu zatrzymywania się i postoju na ulicy [...] w [...], przedstawiony na stosownym rysunku. A. H. (dalej skarżący) wezwał Prezydenta [...] (dalej Prezydent) do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia zatwierdzonego projektu stałej organizacji ruchu z [...] listopada 2015 r. nr [...]. W wezwaniu podniósł, że projekt organizacji ruchu lokalizuje znaki drogowe bez konsultacji z mieszkańcami budynku przy ul. [...] w [...], narusza bilans miejsc parkingowych, znaki przewidziano na trawnikach, projekt pozbawia komunikacji zewnętrznej mieszkań w ww. budynku, przewiduje dwie małe zatoczki parkingowe, które nie spełniają normy min. 15 metrów. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i uchylenie zatwierdzonego projektu organizacji ruchu nr [...], Prezydent wskazał, że po sprawdzeniu projektu nie stwierdzono w nim nieprawidłowości. Projekt przed zatwierdzeniem opiniował zarządca drogi - Urząd [...]. Przepisy nie nakładają w tym przypadku obowiązku prowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Projekt przewiduje eliminację postoju pojazdów na jezdni w celu zapewnienia ruchu dwukierunkowego. W zatokach postój jest w dalszym ciągu dozwolony, a bilans miejsc parkingowych nie uległ zmianie. Organ wyjaśnił, że znaki umieszczane są w trawnikach z uwagi na komfort rodziców z dziećmi w wózkach i osób niepełnosprawnych. Za sposób montażu oznakowania pionowego odpowiada zarządca drogi. Ul. [...] w [...] jest ulicą bez przejazdu i można nią dojechać wyłącznie do placu do zawracania zlokalizowanego na jej końcu. Dalsza jazda po chodniku jest zabroniona. A. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na projekt stałej organizacji ruchu ulicy [...] w [...], zatwierdzony przez Prezydenta [...] [...] listopada 2015 r. za nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazał, że projekt powstał w oderwaniu od rozplanowania znaków drogowych, bez konsultacji z mieszkańcami budynku nr [...] przy tej ulicy, naruszając bilans miejsc parkingowych, w sposób niszczący przyrodę. Projekt pozbawia komunikacji zewnętrznej mieszkań i lokali użytkowych w budynku nr [...], przewiduje dwie małe zatoczki parkingowe, które nie spełniają normy 15 metrów. Wcześniej mógł podjechać pod blok, zapakować bagaże do samochodu, zamontować bagażnik, teraz gdy tylko zatrzyma się na chwilę, naraża się na mandat straży miejskiej. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę dotyczącą zatwierdzenia projektu organizacji ruchu z [...] listopada 2015 r. nr [...], wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, zarzuty postawione przez skarżącego są niezasadne. Na zarzuty te organ udzielił odpowiedzi pismem z 12 stycznia 2016 r., które ponownie podtrzymał wskazując, że: projekt organizacji ruchu nie nakłada obowiązku konsultacji z mieszkańcami; zachowuje on bilans miejsc postojowych w stosunku do sytuacji poprzedzającej jego wdrożenie; znaki drogowe w miarę możliwości są umieszczane na trawnikach, by nie utrudniać komunikacji pieszych; kwestia sposobu wdrożenia organizacji należy do zarządcy drogi; sposób wdrożenia organizacji ruchu nie stanowi podstawy do uchylenia zatwierdzonego projektu; zatoki postojowe nie były przedmiotem ww. organizacji ruchu. Zaskarżony projekt organizacji ruchu został przygotowany na podstawie wniosku jednego z mieszkańców budynku przy ul. [...] w [...], który wnioskował o zmianę organizacji ruchu, kierując się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego i ochrony przeciwpożarowej. Argumenty przedstawione przez tego mieszkańca budynku zostały uznane za uzasadnione i na tej podstawie przygotowano projekt organizacji ruchu, następnie zatwierdzony przez Prezydenta, na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U nr 177, poz.1729, dalej rozporządzenie z 2003 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. H. na czynność Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, wyrokiem z 13 kwietnia 2017 r. VII SA/Wa 614/16 oddalił skargę. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. I OSK 1722/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku I OSK 1722/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do braku naruszenia interesu prawnego skarżącego i w związku z tym braku jego uprawnień w zaskarżeniu czynności Prezydenta [...]. Sąd II Instancji uznał, że interes prawny A. H. niezbędny do zaskarżenia czynności wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości znajdującej się przy ul. [...]. Właściciel nieruchomości ma legitymację skargową do zaskarżenia takiej czynności organu gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swoją nieruchomością. Kwestionowana przez skarżącego czynność Prezydenta [...] wprowadza do porządku prawnego nowe reguły - zakaz postoju i zatrzymywania się na odcinku drogi zbiorczej ul. [...] (z wyłączeniem zatok parkingowych). Zakaz ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uszczupla uprawnienia właścicielskie skarżącego, naruszając jego interes prawny. Utrata możliwości zatrzymywania się i postoju na ul. [...] utrudnia obsługę komunikacyjną nieruchomości skarżącego - nie jest możliwe zatrzymanie się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, konieczne jest zaparkowanie w dalszej odległości i dojście pieszo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem VII SA/Wa 398/18, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 ppsa). Z uwagi na to jest obowiązany do dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest zarządzenie Prezydenta [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...], zatwierdzające projekt organizacji ruchu drogowego na ul. [...] w [...]. Zarządzenie powyższe wydano na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej prd) i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2003 r. Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 prd i na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2003 r. jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa. Przesądziła o tym treść uchwały NSA z 26.6.2014 r. I OPS 14/13 [ONSAiWSA 2015/1/2], przy czym pogląd ten nie budzi obecnie wątpliwości w orzecznictwie sądowym. W uchwale tej wskazano, że zaskarżenie do sądu administracyjnego aktu tego rodzaju następuje w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej usg). Z akt sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem lokalu w nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zmiana organizacji ruchu, polegająca na umieszczeniu na tej ulicy znaków zakazu, miała wpływ na prawa i obowiązki skarżącego, co obligowało Sąd do przyjęcia, że skarżącemu przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Ocena zaskarżonego zarządzenia Prezydenta [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu drogowego prowadzi do wniosku, że akt ten został wydany z uwzględnieniem wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia z 2003 r. W myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., projekt organizacji ruchu powinien zawierać m. in. 1) plan orientacyjny w skali od 1:10.000 do 1:25.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2000 lub szkic bez skali) zawierający: lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, parametry geometrii drogi. Z nadesłanych przez organ akt sprawy wynika, że do objętego zaskarżonym zarządzeniem projektu organizacji ruchu załączono plan sytuacyjny ul. [...] w skali 1:500 i plan orientacyjny w skali 1:10.000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2003 r., projekt organizacji winien zawierać opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Załączony do zaskarżonego zarządzenia opis projektu organizacji ruchu stwierdza, że objęta zarządzeniem część ul. [...] posiada nawierzchnię z kostki betonowej, szerokość jezdni wynosi 5,3 m. Odbywa się na niej ruch dwukierunkowy o małym natężeniu. Ruch pieszych odbywa się po chodniku szerokości 1,5-2 m. Przy ulicy znajdują się dwie zatoki parkingowe. Projekt przewiduje wprowadzenie na wniosek Straży Pożarnej zakazu zatrzymywania i postoju na odcinku drogi zbiorczej ul. [...] z wyłączeniem zatok parkingowych. W aktach sprawy znajduje się opinia Komendanta Stołecznego Policji wskazująca na potrzebę uzupełnienia na całej długości ulicy [...] oznakowania o znak B-36 "zakaz zatrzymywania się". Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. nr 220, poz. 2181 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie znaków) znak B-36 "zakaz zatrzymywania się" stosuje się w celu wyeliminowania zatrzymania się na tych odcinkach drogi, na których nawet chwilowe unieruchomienie pojazdu może spowodować pogorszenie płynności ruchu, zmniejszenie przepustowości i wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, oraz w pobliżu obiektów specjalnych (np. banki, obiekty MON itp.), których potrzeba oznakowania znakiem B-36 wynika z odrębnych przepisów. Znak B-36 jako bardzo uciążliwy dla kierujących winien być umieszczony jedynie w niezbędnych, uzasadnionych warunkami ruchu przypadkach. Zasadą winien być ograniczony czas obowiązywania znaku. Ograniczenie zatrzymywania się winno dotyczyć tylko godzin największego natężenia ruchu. Znak B-36 winien być stosowany przede wszystkim w miastach, na ulicach układu podstawowego, prowadzących komunikację zbiorową autobusową lub trolejbusową oraz na wąskich ulicach dwukierunkowych o dużym natężeniu ruchu. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wprowadzenie znaku B-36 miało bezpośredni związek ze stanowiskiem Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] z 21 lipca 2015 r. Z pisma tego wynika, że ul. [...] stanowi drogę pożarową dla budynków położonych przy ul. [...] i [...] w [...]. Minimalna szerokość drogi pożarowej winna wynosić 4 m (§ 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych - Dz.U. nr 124, poz. 1030 ze zm., dalej rozporządzenie z 2009 r.). Droga taka musi umożliwiać dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku (§ 12 rozporządzenia z 2009 r.). Zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz.U. nr 109, poz. 719, dalej rozporządzenie z 2010 r.) właściciele lub zarządcy terenów utrzymują znajdujące się na nich drogi pożarowe w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Z powyższych przyczyn, z uwagi na funkcję którą powyższa droga pełni, i w celu zapewnienia pełnego bezpieczeństwa pożarowego dla budynków położonych przy tej ulicy, w ocenie Sądu I instancji, zmiana organizacji ruchu dokonana zarządzeniem Prezydenta była w pełni uzasadniona i tym samym zarządzenie powyższe nie narusza wcześniej wskazanych przepisów prawa. Dotychczasowa możliwość parkowania na jednym z pasów ruchu zwężała szerokość dogi pożarowej do ww. budynków do około 2,5 m, co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia dotyczących szerokości drogi pożarowej do budynku średniowysokiego. Wprowadzenie znaku B-36 zapewniło bezpieczeństwo pożarowe. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd meriti wskazał, że wprowadzenie znaku B-36 nie zmieniło bilansu miejsc postojowych. Zgodnie z § 31 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] Część [...] ([...]) w przypadku budynku przy ul. [...] i [...] parkowanie pojazdów powinno być zapewnione na terenie własnej działki inwestora. Z kolei dla okazjonalnego parkowania czy też potrzeb związanych z remontami czy przeprowadzką przewidziano przy ul. [...] dwie zatoki postojowe. Istnieje również możliwość parkowania na terenie własnym Wspólnoty. Sąd I instancji nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia. Skargę kasacyjną wywiódł A. H. osobiście, z uwagi na uprawnienia radcy prawnego, zaskarżając wyrok VII SA/Wa 398/18 w całości, zarzucając naruszenie: 1.art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne jego zastosowanie; 2.art. 140 kc przez jego naruszenie; 3.art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przez ich nieprawidłowe zastosowanie i tolerowanie zatwierdzenia organizacji ruchu nieefektywnej i niezgodnej z potrzebami społeczności lokalnej; 4.art. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez ich niestosowanie; 5.§ 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg ¡ pożarowych z dnia 24 lipca 2009 r. przez wyczytanie z niego treści w nim nie zawartej, przy jednoczesnym nie uwzględnianiu naruszenia § 12 pkt 2 rozporządzenia z 2009 r.; 6.§ 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010 r. przez jego niestosowanie poprzez nieprawidłowe zastosowanie wyrażające się w tym, że z drogi gminnej zrobiono wyłączenie drogę pożarową, unicestwiając jej podstawową funkcji polegającą na skomunikowaniu budynku przy [...], 7.pkt 3.2.37 Zakaz zatrzymywania się - Załącznika 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach przez jego nieprawidłowe zastosowanie; 8.art. 134 § 1 i 135 ppsa przez nieobjęcie kontrolą opinii policji i strażaka oraz nieprawidłowe ustalenie faktów, 9.art. 2 Konstytucji RP przez ignorowanie zasady proporcjonalności. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uwzględnianie skargi; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent [...], reprezentowany przez r. pr. A. G., wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zm. poz. 1629, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 ppsa, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Ta zaś nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, że jej autor nie dokonał podziału na zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, lecz pogrupował je w dziewięciu akapitach, w różnych konfiguracjach prawnych, które nie znajdują jednoznacznego odzwierciedlenia w uzasadnieniu skargi. Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym oraz art. 140 kc jest chybiony, gdyż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji (po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 1722/17) w żaden sposób nie kwestionuje interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu ani jego uprawnień właścicielskich do zajmowanego przez skarżącego lokalu mieszkalnego w nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...]. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zatem Prezydent [...], władny był na podstawie ww. przepisu, zatwierdzić aktem władztwa publicznego o charakterze generalnym z [...] listopada 2015 r. nr [...], projekt stałej organizacji ruchu polegający na ustawieniu znaku zakazu zatrzymywania się i postoju na ul. [...] w [...]. Użycie przez Sąd I instancji pojęcia "decyzja" nie zmienia faktu, że Prezydent [...] wydał [...] listopada 2015 r. akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż określony w punkcie 5 § 2 art. 3 ppsa, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej (uchwała I OPS 14/13; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 83, nb 71). Zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. nr 58, poz. 515 ze zm.). Upoważnia ono ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, precyzując trzy warunki podlegające uwzględnieniu. Są nimi w szczególności (verba legis): konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego, efektywne wykorzystanie dróg publicznych oraz potrzeby społeczności lokalnej (art. 10 ust. 12 pkt 1, 2 i 3 prd). Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej; nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego; ma charakter władczy. Zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego kreuje nową sytuację prawną osób poruszających się po drogach, lecz nie stanowi aktu wykonawczego. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu (uzasadnienie uchwały I OPS 14/13). Nie jest zasadny zarzut naruszenia § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, przez ich nieprawidłowe zastosowanie. Zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia z 2003 r. organ zarządzający ruchem może (lecz nie musi) podjąć dodatkowe, wymienione w tym przepisie działania zmierzające do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. Z powyższego wynika, że przywołana regulacja ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z tej możliwości. Na nim też ciąży odpowiedzialność jeżeli okaże się, że przyjęta organizacja ruchu opierała się na błędnych lub niepełnych informacjach. W realiach niniejszej sprawy nie można postawić skutecznego zarzutu, że organ z takiej możliwości nie skorzystał. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej udp). Zgodnie z pierwszym z tych przepisów drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 7 ust. 1 udp wskazuje, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepisy te określają definicję drogi publicznej i drogi gminnej, która też należy do kategorii drogi publicznej. Skarżący nie wyjaśnił na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów, podnosząc jedynie zarzut, że z drogi gminnej zrobiono drogę pożarową, z której nie będzie można korzystać. Jest to twierdzenie chybione, bowiem projekt organizacji ruchu w żaden sposób nie wpływa na możliwość korzystania z ww. drogi jako drogi gminnej. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych z dnia 24 lipca 2009 r., przy jednoczesnym nie uwzględnianiu naruszenia § 12 "pkt" [winno być "ustęp"] 2. Co prawda trafnie wskazał skarżący kasacyjnie, że z żadnej jednostki redakcyjnej § 4 rozporządzenia z 2009 r. nie wynika minimalna szerokość drogi pożarowej, bowiem przepis ten dotyczy określenia minimalnego wymogu ilość wody do celów przeciwpożarowych dla jednostek osadniczych, to stwierdzić należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Z kolei zarzut naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia z 2009 r. przez jego niezastosowanie nie został przez skarżącego w żaden sposób uzasadniony, poza wskazaniem, że "wywód WSA o 4 metrach szerokości jest tylko wynikiem wybiórczego podejścia do tej sprawy (...)". Tak sformułowany zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W tym kontekście na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie z tym przepisem właściciele lub zarządcy terenów utrzymują znajdujące się na nich drogi pożarowe w stanie umożliwiającym wykorzystanie tych dróg przez pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej zgodnie z przepisami dotyczącymi przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie jest tak, że "z drogi gminnej zrobiono wyłączenie drogę pożarową, unicestwiając jej podstawową funkcji polegającą na skomunikowaniu budynku przy [...]". Jak wynika z akt sprawy, projekt organizacji ruchu w przedmiotowej sprawie przewiduje przede wszystkim eliminację postoju pojazdów na jezdni w celu zapewnienia ruchu dwukierunkowego. W zatokach postój jest w dalszym ciągu dozwolony, a bilans miejsc parkingowych nie uległ zmianie. Znaki umieszczane są na trawnikach z uwagi na możliwość przejazdu chodnikami rodziców z dziećmi w wózkach i osób niepełnosprawnych; nie wpływa to na ochronę przyrody. Tym samym nie jest zasadny zarzut nieprawidłowego umieszczenia znaku "zakaz zatrzymywania się" uwagi na treść punktu 3.2.37 załącznika nr 1 do rozporządzenia w sprawie znaków. Nie zostały naruszone art. 134 § 1 i art. 135 ppsa. Sąd I instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę w jej całokształcie, nie przekraczając jej granic i wydał stosowne do poczynionych ustaleń rozstrzygnięcie, przewidziane w ustawie. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946) stwierdzić należy, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O tym, w jaki sposób Sąd powinien prowadzić postępowanie zmierzające do oceny działań organów administracji publicznej, nie rozstrzyga powołany przepis ustawy zasadniczej lecz przepisy szczególne prawa powszechnie obowiązującego. By skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego, strona musi podać, jakie konkretnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego złamał Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy oraz wykazać, że naruszając te określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego Sąd ten wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Omawiany zarzut w tym zakresie nie został prawidłowo sformułowany ani uzasadniony. Powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP bez powiązania z właściwymi przepisami szczególnymi stanowiącymi podstawę orzekania przez Sąd I instancji i organy administracji publicznej uniemożliwia odniesienie się do istoty sprawy. Mając na uwadze kolizję dwu dóbr – bezpieczeństwa powszechnego (w ramach ochrony przeciwpożarowej) i interesu skarżącego, w zakresie swobody parkowania na ulicy przed domem, w którym skarżący jest właścicielem jednego z lokali mieszkalnych, nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. Skarżący może nadal parkować w jednej z zatok lub na nieruchomości należącej do współwłaścicieli lokali w budynku przy ul. [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).