II OSK 1210/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Kołobrzeg od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1025/18 w sprawie ze skargi [...]. sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z dnia 18 lutego 2008 r. nr XVIII/242/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, 2. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części oznaczonej symbolem 20U w zakresie w jakim załącznik ten ustala linie zabudowy z wyjątkiem linii zabudowy wzdłuż ul. [...] i ul. [...], w pozostałym zakresie skargę oddala, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 12 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1025/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] z o.o. z siedzibą w W.(dalej skarżący) na uchwałę Rady Miasta Kołobrzeg z 18 lutego 2008 r. nr XVIII/242/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta Kołobrzeg – Uzdrowisko Wschód (dalej plan miejscowy), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 29, § 20 ust. 20 oraz załącznik nr 1 do ww. uchwały w części oznaczonej symbolem 20U oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie plan miejscowy zarzucając mu naruszenie: art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: upzp) poprzez nieprawidłowe wyznaczenie w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do planu, nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 20U, powodujące niezgodność z częścią tekstową planu oraz z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg; art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp poprzez zamieszczenie w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do planu miejscowego dla terenu oznaczonego na rysunku planu jako 20U, symbolu akcentu urbanistycznego bez określenia jego parametrów; zdefiniowanie w § 2 pkt 29 planu pojęcia "wysokość" w sposób odmienny od definicji przyjętej w akcie prawnym wyższego rzędu, tj. w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.; dalej rozporządzenie). W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez organ, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 29, § 20 ust. 20 oraz załącznika nr 1 do tego planu w części oznaczonej symbolem 20U. 1.3. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kołobrzeg wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. 1.4. W piśmie procesowym z 24 listopada 2018 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu stanowiącego jego wniosek o zmianę planu złożonego 1 grudnia 2014 r. wraz z załącznikiem. 1.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę uwzględnił, stwierdzając nieważność kwestionowanych ustaleń planu miejscowego dotyczących nieruchomości skarżącego tj. terenu 20U. Sąd I instancji za trafny uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp poprzez nieprawidłowe wyznaczenie w części graficznej planu miejscowego, stanowiącej załącznik nr 1, nieprzekraczalnej linii zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 20U. Jak wskazał Sąd, obydwie części planu (graficzna i tekstowa) winny być spójne, co oznacza, że pełny obraz rozwiązań planistycznych daje dopiero łączne odczytanie obydwu części. Plan miejscowy nie sprostał tym wymogom, ponieważ w § 20 ust. 20 pkt 2 lit. d planu miejscowego określono, że maksymalna powierzchnia zabudowy na działce wynosi 25%, natomiast analiza załącznika nr 1 do planu miejscowego wskazuje, że nieprzekraczalne linie zabudowy powierzchnię tę ograniczają do 15,9%. Wątpliwości nasuwa również fakt wyznaczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy w miejscu, gdzie tereny działki w ogóle nie graniczą z żadną drogą. Wymogu legalności nie spełnia również zaprojektowanie w załączniku nr 1 dla terenu oznaczonego symbolem 20U akcentu urbanistycznego. Stosownie do regulacji § 2 pkt 3 planu miejscowego przez akcent urbanistyczny należy rozumieć element kompozycji urbanistycznej wyróżniający się określonymi cechami (np. wysokością, typem architektury) z otoczenia lub stanowiący dominantę przestrzenno-architektoniczną. Umieszczenie w części graficznej akcentu graficznego bez określenia jego parametrów i właściwości uniemożliwia stronie prawidłowe zastosowanie planu, przesądzając o konieczności wyłączenia go w powyższym zakresie z obrotu prawnego. Ponadto Sąd Wojewódzki uznał zasadność skargi w części dotyczącej zdefiniowania w planie miejscowym pojęcia "wysokości" w sposób odmienny od przyjętego w rozporządzeniu. Obowiązujący w dniu wydania kwestionowanej uchwały § 6 rozporządzenia (określał, że wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ja osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia. Plan miejscowy zawiera w § 2 pkt 29 własną "definicję wysokości" i wykroczył poza ustawową delegację, co stanowi rażące naruszenie art. 94 Konstytucji RP, ponieważ w obrocie prawnym zaistniały dwie różne definicje "wysokości budynku", a jak już wskazano akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. 2. Rada Miasta Kołobrzeg wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie i wykładnię: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591; dalej usg) poprzez przyjęcie, że skarżący nabywając nieruchomość po wejściu w życie planu miejscowego, wstąpił w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w tym przepisie podczas, gdy skarżący nabył tę nieruchomość od Gminy Miasto Kołobrzeg, której z oczywistych względów nie przysługiwały te uprawnienia w stosunku do uchwały podjętej przez Radę Miasta Kołobrzeg; 2) art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp poprzez przyjęcie, że istnieje sprzeczność pomiędzy ustaleniami części graficznej i części tekstowej miejscowego planu przyjętego zaskarżoną uchwałą dla obszaru 20U w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy i wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy podczas, gdy z przepisów tych nie wynika, że te dwa elementy muszą być tożsame i identyczne, a zawarte w części graficznej i tekstowej planu powinny być interpretowane łącznie i się uzupełniać; 3) art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez przyjęcie, że brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy w miejscu, gdzie tereny działki nie graniczą z żadną drogą podczas, gdy z żadnego przepisu prawa takie ograniczenie w wyznaczaniu linii zabudowy nie zostało sformułowane; 4) art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp poprzez przyjęcie, że nie spełnia ustawowych wymogów zaprojektowanie w załączniku nr 1 dla terenu oznaczonego symbolem 20U akcentu urbanistycznego podczas, gdy wskazane na rysunku planu miejsce występowania akcentu urbanistycznego oraz tekstowe ustalenia ogólne i szczegółowe są wystarczające dla zaprojektowania w ich ramach akcentu urbanistycznego, za który, zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 2 uchwały, należy przyjąć element kompozycji urbanistycznej wyróżniający się określonymi cechami (np. wysokością, typem architektury) z otoczenia lub stanowiący dominantę przestrzenno-architektoniczną; 5) § 6 rozporządzenia i art. 94 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż definicja wysokości sformułowana w § 2 pkt 29 planu miejscowego narusza przywołane wyżej przepisy podczas, gdy w ww. przepisie rozporządzenia zdefiniowano nie wysokość zabudowy lecz wysokość budynku, a wręcz określono tylko sposób, w jaki należy mierzyć budynek celem przyporządkowania mu odpowiednich wymagań tegoż rozporządzenia, natomiast zaskarżony zapis uchwały jedynie doprecyzował, iż wysokość budynków wyznaczona zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (czyli odwołująca się do definicji zawartej w rozporządzeniu) nie może ostatecznie przekroczyć 20,0 m nad poziom morza, po to, by przede wszystkim zachować zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kołobrzeg obowiązującego w dacie na dzień uchwalenia przedmiotowego planu miejscowego, ale także dla zachowania ładu przestrzennego i kształtowania przestrzeni urbanistyczno-architektonicznej miasta, które są celem nadrzędnym planów miejscowych. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż ze względów technicznych - brak stanowiska strony, co do możliwości udziału w rozprawie zdalnej, nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. Merytoryczne rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od zarzutu natury ogólnej dotyczącego naruszenia art. 101 ust. 1 usg i braku interesu prawnego po stronie skarżącego do skarżenia planu miejscowego. Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Okoliczność, że skarżący nie był właścicielem nieruchomości w dniu wejścia w życie planu nie oznacza, że plan miejscowy nie narusza jego interesu prawnego. Skoro bowiem plan miejscowy nie jednorazowo, ale w sposób ciągły w okresie jego obowiązywania kształtuje status planistyczny nieruchomości, to wpływa to bezpośrednio na treść prawa własności aktualnego właściciela. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż dla oceny legitymacji procesowej istotne znaczenie ma okoliczność, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny aktualnego właściciela nieruchomości. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem – jako następca prawny – w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, w tym może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 101 ust. 1 usg, o ile poprzedni właściciel nieruchomości z nich nie skorzystał (por. wyroki NSA z: 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 186/10; 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1093/11; 8 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 3005/12; 21 września 2017 r. sygn. akt II OSK 1783/16; 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1649/18). Reasumując stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 101 ust. 1 usg. 4.4. Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących planu miejscowego przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Interpretacja tego przepisu prowadzi też do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 451/21). 4.5. W tym kontekście usprawiedliwione okazały się zarzuty nr 4 i 5 skargi kasacyjnej. 4.6. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się Sądowi I instancji naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp poprzez uznanie, że umieszczenie w części graficznej akcentu graficznego bez określenia jego parametrów i właściwości uniemożliwia stronie prawidłowe zastosowanie planu. Parametry zabudowy zostały bowiem w planie określone dla terenu 20U i brak było podstaw, aby określać je odrębnie dla akcentu urbanistycznego. Nie sposób uznać za rażącą wadliwość planu miejscowego nakazanie uwzględnienia akcentu urbanistycznego przy budowie tak istotnego dla tkanki miejskiej obiektu jak [...]. Obiekty tego typu ze swej istoty stanowią istotny element struktury miasta, a jakość architektury i estetyka budynku przesądza w dużej mierze o jakości przestrzeni. Dominanta bądź akcent urbanistyczny podkreśla też rangę budynku w krajobrazie miejskim. Przy tym pozostawienie projektantom swobody w zakresie wyboru, czym ma być ten akcent, było nie tylko dopuszczalne, ale wręcz pożądane, skoro na etapie planowania nie jest znana szczegółowa koncepcja projektu budynku. W świetle analizowanych ustaleń planu kluczowe znaczenie ma to, aby realizując obiekt budowlany wprowadzić akcent urbanistyczny wyróżniający się z otoczenia lub stanowiący dominantę przestrzenno-architektoniczną. 4.7. Trafnie zarzuca się również w skardze kasacyjnej bezpodstawne stwierdzenie nieważności § 2 pkt 29 planu miejscowego jako naruszającego § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Analizowany zapis planu dotyczy w istocie wysokości zabudowy a nie wysokości budynku Należy podkreślić, że wysokość zabudowy zdefiniowana w planie miejscowym to ze swej istoty całkowicie inny parametr niż wysokość budynku na potrzeby projektu budowlanego, o którym mowa w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 699/10, wyrok WSA w Gdańsku z 3 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 542/12). W związku z powyższym nie można stwierdzić, że definicja planistyczna modyfikuje sposób obliczania wysokości budynków na potrzeby sporządzenia projektu budowlanego. W definicji planistycznej użytej w planie miejscowym chodzi o wysokość zabudowy względem bezwzględnej wysokości terenu nad poziomem morza i ma ona wyłącznie aspekt urbanistyczny. Wprowadzenie tego parametru w planie miejscowym ma bowiem na celu zachowanie istniejącego ukształtowania terenu i zachowanie ładu przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do definicji zawartej w § 6 rozporządzenia, nie ma odesłania do bezwzględnej wysokości terenu przed zrealizowaniem inwestycji, możliwe jest zatem np. podwyższenie terenu. Ponadto upoważnienie do określenia wysokości zabudowy w planie miejscowym wynika wprost z art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp. Zaproponowana przez Sąd I instancji wykładnia § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych prowadziłaby w przedmiotowej sprawie do sytuacji, kiedy określona w planie miejscowym wysokość zabudowy zgodnie z definicją wysokości budynku w rozumieniu § 6 rozporządzenia (według jego brzmienia na dzień uchwalenia planu), oznaczałoby stosowanie od 8 lipca 2009 r. definicji niezgodnej z aktualnym stanem prawnym. 4.8. Uznając zatem, iż skarga kasacyjna we wskazanej wyżej części okazała się usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: Ppsa) uchylił zaskarżony wyrok, a rozpoznając skargę uznał, że w tym zakresie podlega ona oddaleniu. 4.9. Niezasadny jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 upzp w zakresie sprzeczności pomiędzy ustaleniami części graficznej i części tekstowej planu miejscowego dla obszaru 20U w zakresie ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy i wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro bowiem w § 20 ust. 20 pkt 2 lit. d planu miejscowego przyjęto, że maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 25%, a wyznaczone na załączniku graficznym linie zabudowy powierzchnię tę ograniczają do 15,9%, to występuje tu oczywista sprzeczność i niemożliwym byłoby zabudowanie nieruchomości według wskaźnika ustalonego w planie. Wyznaczenie linii nieuwzględniających powyższego wskaźnika stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. 4.10. Należy też w pełni zgodzić się z Sądem I instancji, że nie zostało dostatecznie uzasadnione określenie w planie linii zabudowy od strony północnej i zachodniej, niemającej jakiejkolwiek relacji z odległością od drogi publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA, w przepisach upzp nie zostało zdefiniowane pojęcie "linii zabudowy", o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Pojęcie to nie zostało także zdefiniowane w rozporządzeniu z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy - w szczególności ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych (por. wyrok NSA z: 13 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 3431/18; 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 2513/1). 4.11. W okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczenie linii zabudowy od tych stron terenu, gdzie nie ma drogi publicznej tj. od strony północnej i zachodniej było zatem nieprawidłowe. Ponadto pozostaje w oczywistej sprzeczności z maksymalną powierzchnią zabudowy, która wynosi 25%. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności załącznika graficznego do planu w części wyznaczającej te linie usunie kluczową wadę planu i umożliwi realizację postanowień planu w odniesieniu do terenu 20U. 4.12. Uznając więc, iż skarga kasacyjna we wskazanej wyżej części okazała się nieusprawiedliwiona, a prawidłowość stanowiska Sądu I instancji nie budzi w tym zakresie wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części oznaczonej symbolem 20U w zakresie w jakim załącznik ten ustala linie zabudowy z wyjątkiem linii zabudowy wzdłuż ul. [...] i ul. [...]. 4.13. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i stwierdził nieważność części ustaleń planu miejscowego, w pozostałej zaś części skargę oddalił. Uwzględniając jednocześnie charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.