III SA/Gd 471/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 30 stycznia 2018 r., którą organ odmówił T. C. przyznania zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego podczas klęski żywiołowej. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 30 stycznia 2018 r. [...] Wójt Gminy S. - działając na podstawie art. 104, art. 108 i art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej powoływanej jako: "k.p.a."), art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 i 3 w związku z art. 39 ust. 1 i 2 art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 – dalej jako: "u.p.s.") - odmówił T. C. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z rezerwy celowej budżetu państwa na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego podczas nawałnicy mającej miejsce 11 sierpnia 2017 r. na terenie gminy S.. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie wniosku z dnia 2 stycznia 2018 r. złożonego przez T. C. (zwaną dalej: "stroną", "skarżącą") wszczęto postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego z rezerwy celowej budżetu państwa na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego podczas nawałnicy mającej miejsce w dniu 11 sierpnia 2018 r. na terenie gminy S.. Organ przywołał treść art. 2 ust. 1, art. 3, art. 39 i art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. wyjaśniając przy tym, że zasiłki przyznawane w oparciu o art. 40 u.p.s. nie mają charakteru odszkodowania i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Wskazano, że na podstawie przeprowadzonego w dniu 17 stycznia 2018 r. wywiadu oraz zebranych dokumentów ustalono, że decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. przyznano stronie pomoc finansową w formie zasiłku celowego z rezerwy celowej budżetu państwa na pokrycie strat powstałych w wyniku zdarzenia losowego – nawałnicy mającej miejsce 11 sierpnia 2017 r. w wysokości 2.000 zł. Wskazano, że na podstawie sporządzonej w dniu 22 sierpnia 2017 r. oceny zniszczeń stwierdzono ubytki w pokryciu dachu (dachówka cementowa) oraz zalanie drewniano-betonowych stropów. Do dnia przeprowadzenia wywiadu ubytki dachówki nie zostały uzupełnione, a zaniechanie szybkiej naprawy dachu spowodowało dalszą degradację pomieszczeń. Wskazano, że pomieszczenia, w których doszło do zalania nie są na co dzień użytkowane przez stronę, a ponadto nie są ogrzewane. W niniejszej sprawie strona wnioskowała o pomoc na zakup blachy, płyt regipsowych, zaprawy murarskiej oraz opłacenie osób, które dokonałyby remontu. Wskazała przy tym, że zasiłek przyznany w kwocie 2.000 zł. wydała na zakup desek, które mogą być przeznaczone na remont budynku. Jednocześnie organ zaznaczył, że oględziny inspektorów Nadzoru Budowlanego nie wykazały zniszczeń konstrukcyjnych dachu; nie stwierdzono również uszkodzeń stropów w domu, które wymagałyby generalnego remontu. Powołując się na art. 3 ust. 3 u.p.s. wskazano, że forma pomocy powinna być adekwatna do powstałych zniszczeń. W tym kontekście wyjaśniono, że naprawa zniszczeń wymaga wymiany dziurawych cementowych dachówek oraz odmalowania zalanych sufitów. Wypłacone do tej pory środki miały służyć naprawie uszkodzeń. Od właściciela nieruchomości zależy sposób jej naprawy, jednakże przyznana pomoc ma być adekwatna do zniszczeń i umożliwić powrót do stanu sprzed nawałnicy. Przyznana pomoc została przeznaczona na zakup desek na remont dachu. Sierpniowe uszkodzenia nie uzasadniały wymiany dachu oraz położenia płyt regipsowych, takie prace remontowe należy pokryć ze środków własnych. Organ wskazał, że w jego ocenie wniosek nie znajduje uzasadnienia w poniesionych stratach. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji podnosząc, że doświadczyła bardzo trudnej sytuacji życiowej po nawałnicy w sierpniu 2017 r. i nie jest w stanie jej sama pokonać. Wprawdzie otrzymała już doraźną pomoc z GOPS w kwocie 2.000 zł, jednak te pieniądze nie są wystarczające do potrzeb, a sama nie ma środków na remont w niezbędnym zakresie, gdyż na jej dochody składa się renta rodzinna w wysokości 853 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 209 zł.; ponadto jest osobą starszą (76 lat) i samotnie zamieszkującą (wdowa), po ciężkiej operacji. Wskazała, że na podstawie oceny zniszczeń sporządzonej w dniu 22 sierpnia 2017 r. ustalono ubytki w pokryciu dachu, jednakże dachówka cementowa na dachu jest z lat 60-tych i - choć uszkodzeniu uległo kilkadziesiąt dachówek - nie ma już takich na rynku. W jej ocenie konieczna jest wymiana całego pokrycia dachowego. Strona zwróciła uwagę, że zaniechanie pomocy skutkowało dalszą eskalacją zniszczeń budynku, w którym teraz występuje wilgoć i grzyb na suficie i ścianach. Zdaniem strony, aby doprowadzić budynek do stanu sprzed nawałnicy, nie można ograniczyć się jedynie - jak sugeruje GOPS w decyzji - do pomalowania ścian, sufitów oraz wymiany uszkodzonych dachówek, ponieważ prace remontowe winny objąć usunięcie uszkodzonego od wilgoci tynku na ścianach i sufitach, zlikwidowanie grzyba, a następnie dopiero pomalowanie oraz wymianę dachówek na całym dachu. Ponadto zwróciła uwagę, że w protokole oceny zniszczeń budynku z dnia 22 sierpnia 2017 r. procentowy udział uszkodzenia budynku wynosił 6,5%, co nijak się ma do przyznanej kwoty zasiłku 2.000 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 27 marca 2018 r. [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej. W jej wyniku doszło bowiem do uszkodzeń w stanowiącym jej własność budynku mieszkalnym w postaci ubytku dachówki cementowej w 5 %, zalania i nasiąknięcia stropów z wapna i trzciny w 25 % - zgodnie z niekwestionowaną przez stronę oceną uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych – dokonaną w sierpniu 2017 r. przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W tym zakresie nie budzi też wątpliwości, że stronie została udzielona pomoc w wysokości 2.000 zł z rezerwy celowej budżetu Państwa. W toku wywiadu środowiskowego z dnia 17 stycznia 2018 r. stwierdzono, że mimo uzyskania przez stronę środków pieniężnych, szkody powstałe w budynku mieszkalnym w wyniku nawałnicy nie zostały usunięte. Zaniechano szybkiej naprawy dachu i nie uzupełniono ubytków dachówki, a strona przyznała, że 2.000 zł pomocy przeznaczyła na zakup desek na naprawę dachu. W ocenie Kolegium główny spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia jaki zakres uszkodzeń winna obejmować pomoc finansowa Państwa i związana z tym zakresem kwota pomocy. W tym względzie organ podkreślił, że świadczenie pomocowe w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty. Sformułowanie "poniesienia straty", użyte w art. 40 ust. 2 u.p.s. odnosi się do tej części szkody, która stanowi różnicę pomiędzy majątkiem poszkodowanego przez klęskę żywiołową w momencie przed i po doznaniu szkody, chodzi zatem o tzw. rzeczywiste straty (damnum emergens) - tak NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2013 r. (sygn. akt I OSK 521/13). Organ stwierdził, że zakres uszkodzeń w budynku mieszkalnym strony został ustalony w sporządzonej w dniu 22 sierpnia 2017 r. "Ocenie uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r.", którego nie kwestionowała strona, a co więcej w swym odwołaniu powołała się na ustalenia zawarte właśnie w "Ocenie uszkodzeń". Ta właśnie ocena zakresu i wysokości strat dokonana bezpośrednio po zalaniu budynku była jak najbardziej miarodajna. Wskazał, że świadczenie pomocowe w niniejszej sprawie spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty, a zatem zakres pomocy w postaci zasiłku przyznanego stronie na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. nie może być wyznaczony wyceną w zakresie "odtworzenia" zniszczonego w niewielkiej części dachu. Nadto żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie stanowi, aby pomoc udzielana w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ponieważ nie stanowi ona odszkodowania. Wysokość zasiłku powinna uwzględniać straty poniesione w wyniku zalania budynku mieszkalnego, ale nie może przewyższać wartości zniszczeniu, gdyż w wyniku przyznania świadczenia z pomocy społecznej nie może dojść do wzbogacenia wnioskodawcy w stosunku do stanu majątkowego sprzed zdarzenia będącego źródłem straty. Przy tak ustalonym zakresie uszkodzeń zawarte we wniosku żądanie udzielenia stronie pomocy na zakup blachy dachowej, płyt regipsowych, zaprawy murarskiej oraz opłacenie pracy dekarza i murarza przekraczało - w ocenie Kolegium - zakres prac wymaganych dla naprawienia strat powstałych w wyniku nawałnicy. Jak wyraźnie wynika bowiem z "Oceny uszkodzeń" szkody nie obejmowały zniszczenia całości dachu, lecz jedynie ubytki w dachówce cementowej i to tylko w zakresie 5 %. Nadto stwierdzono, że zniszczeniu uległy w 25 % stropy poprzez zalanie i ich nasiąknięcie. Co do zakresu zniszczeń ścian ustalono, że zakres ten obejmuje 0 %. Twierdzenia zatem strony o konieczności wymiany całego dachu z uwagi na brak dachówek cementowych w sprzedaży były gołosłowne, bo nie mające oparcia w warunkach rynkowych. Według wiedzy Kolegium dachówki cementowe lub ewentualnie ceramiczne są dostępne w zwykłej sprzedaży detalicznej. Podobnie należało ocenić żądanie pokrycia wydatków na wymianę tynków. Ponadto – jak stwierdziła sama strona we wniosku - wskazane przez nią zniszczenia nie zostały wywołane przez nawałnicę, lecz stanowiły eskalację zniszczeń. Powyższa sytuacja była następstwem działań jej samej, ponieważ mimo otrzymania kwoty 2.000 zł nie podjęła czynności zmierzających do naprawienia uszkodzeń. Tym samym wspomniany przez nią zakres niezbędnych napraw nie mógł stanowić podstawy ustaleń w zakresie rozmiarów szkody, gdyż taki zakres został już ustalony. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji słusznie uznał, że strona nie kwalifikuje się do udzielenia pomocy finansowej na cele przez nią wskazane we wniosku. Przyznana pomoc ma umożliwić stronie przezwyciężenie chwilowych trudności, a nie zaspokajać jej potrzeby. Wbrew twierdzeniom strony z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, iż instytucja pomocy społecznej ma pomocniczy charakter w stosunku do działań samych zainteresowanych stron, które w pierwszej kolejności same powinny podjąć we własnym zakresie możliwe działania, mające na celu usunięcie skutków zdarzenia. Ponadto, udzielając pomocy organ I instancji musi kierować się potrzebami wszystkich osób ubiegających się o pomoc. Zatem w celu poprawy swojej trudnej sytuacji, to przede wszystkim strona winna podjąć wszelkie możliwe działania i dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Odnosząc się do wątpliwości w zakresie dotychczas przyznanej pomocy Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując wnioski poszkodowanych w wyniku nawałnicy z sierpnia 2017 r. organy administracji winny mieć na względzie warunki ustalone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w "Zasadach udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" z dnia 17 sierpnia 2017 r. (DOLiZK-IV-775-10/2017) z uwzględnieniem zmian z dnia 29 sierpnia 2018 r. Zgodnie zatem z pkt II.6 "Zasad" kwoty pomocy finansowej, przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń, określa załącznik nr 2 do "Zasad". W załączniku tym określono, że przy procentowym udziale zniszczenia określonym w przedziale 5-10 % kwota pomocy finansowej może być przyznana do kwoty 6.000 zł. Przy czym, stosownie do pkt 1.7 "Zasad", kwota udzielanej pomocy nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych zdarzeniem klęskowym w danym budynku/lokalu mieszkalnym. Z tego wynika, że przyznana stronie kwota 2.000 zł - przy procentowym uszczerbku ustalonym na 6,5 % - mieściła się w wytycznych określonych w załączniku do "Zasad". Zwrócić jednak uwagę należy na to, że użyte w art. 40 u.p.s. określenie "może być przyznany" świadczy o tym, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Dlatego też organ orzekający posiada swobodę działania i możliwość wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Zatem spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Odrębną kwestię stanowi natomiast okoliczność zdolności samej strony do samodzielnej likwidacji szkód powstałych w wyniku nawałnicy, postrzeganej przez pryzmat możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wynik niniejszego postępowania nie stoi jednak na przeszkodzie złożeniu osobnego wniosku w tym zakresie. T. C. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W uzasadnieniu wskazała, że otrzymała doraźną pomoc w kwocie 2.000 zł, jednak jest to pomoc niewystarczająca, bowiem sama nie jest w stanie pokryć strat, które spowodowała nawałnica niszcząc dach oraz zalewając pokoje mieszkalne, sufity, ściany i podłogę. Jej dochody stanowi jedynie renta rodzinna w wysokości 878 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny, którego wysokość wynosi 215 zł. Jest osobą starszą i samotnie zamieszkującą (wdową), ma 76 lat, jest po ciężkiej operacji. Wskazała, że istotnie żaden przepis ustawy o pomocy społecznej nie stanowi, aby pomoc udzielona w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej ściśle odpowiadała wysokości poniesionej szkody, ale też żaden przepis tej ustawy tego nie zabrania, tym bardziej, że Premier Rządu RP zadeklarowała pomoc na gospodarstwo domowe w kwocie 6.000 zł. i właśnie o taką pomoc wnosi, chociaż jej straty są znacznie wyższe i według niej przekroczyły kwotę 12.000 zł. Powtórzyła również, że uszkodzeniu uległo kilkadziesiąt dachówek i nie ma już na rynku takiej dachówki cementowej - nie można się w nią zaopatrzyć w żadnym sklepie lub hurtowni budowlanej, tak więc należy wymienić całe pokrycie dachowe. Zarzuciła, że zaniechanie pomocy doprowadziło do dalszej eskalacji zniszczeń całego budynku, w którym teraz występuje wilgoć i grzyb na suficie oraz na ścianach, a także czuć stęchliznę, która jest niebezpieczna dla zdrowia. W odniesieniu do stanowiska Kolegium wyjaśniła, że uszkodzonych jest kilkadziesiąt dachówek i nie ma możliwości zastąpienia ich innym wzorem lub jakąś ceramiką, gdyż muszą być te same, a ten wzór dachówki nigdzie nie jest osiągalny nawet w dzisiejszej dobie, dlatego wymianie podlega całe pokrycie dachowe. Ponadto doprowadzenia budynku do stanu sprzed nawałnicy na żadnym etapie nie można ograniczyć tylko do pomalowania ścian i sufitów oraz wymiany dachówek, ponieważ prace remontowe powinny polegać na usunięciu uszkodzonego tynku od wilgoci na ścianach oraz sufitach, zlikwidowaniu grzyba, a następnie dopiero na pomalowaniu oraz wymianie dachówek całości dachu, a to jest niemożliwe za przyznaną kwotę. W protokole oceny zniszczeń budynku spowodowanego działaniem zjawisk atmosferycznych procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia budynku wynosi 6,5 %, natomiast w załączniku nr 2 do "Zasad" określono, iż przy procentowym udziale zniszczeń określonym w przedziale 5-10% kwota pomocy finansowej może być przyznana do kwoty 6.000 zł, a uszkodzenia budynku skarżącej przekraczają 12.000 zł. Twierdzenia organu, że przyznanie jej 2.000 zł, przy procentowym uszczerbku ustalonym na 6,5 %, mieści się w wytycznych określonych w załączniku do "Zasad" i ma charakter uznaniowy jest dla niej krzywdzące. Wskazała, że bez wsparcia nie będzie w stanie sobie poradzić ze sfinansowaniem naprawy domu po skutkach nawałnicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 3 grudnia 2018 r., ustanowiony w sprawie z urzędu pełnomocnik skarżącej, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażącą obrazę prawa materialnego, tj.: art. 40 u.p.s. poprzez jego błędne zastosowanie i nie udzielenie pomocy skarżącej, która została dotknięta skutkami klęski żywiołowej, zaś sama skarżąca nie jest w stanie zapewnić sobie przywrócenia budynku do stanu sprzed nawałnicy; art. 2 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie i nieudzielenie pomocy skarżącej pomocy w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której nie jest sama w stanie pokonać; art. 39 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie wobec skarżącej, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej, zaś sama skarżąca nie jest w stanie ponieść kosztów powstałych w wyniku uszkodzeń dachu przez nawałnicę; art. 3 ust. 3 u.p.s. poprzez niezastosowanie się do jego treści i nieudzielenie pomocy w sposób adekwatny do powstałych zniszczeń. Zauważył, że udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W przypadku skarżącej trudno jest wskazać, w jaki sposób miałaby współdziałać w rozwiązywaniu nagłych problemów wywołanych nawałnicą z 2017 r. Skarżąca nie domaga się wyręczania jej z zaspokajania codziennych potrzeb, co więcej nie domaga się również wyremontowania całego jej domu, a jedynie pomocy w naprawie uszkodzeń wynikłych z nawałnicy. Zasiłek celowy przyznaje się na niezbędne potrzeby bytowe, a więc takie potrzeby, bez zaspokojenia których osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. Dla prawa do uzasadnienia uzyskania specjalnego zasiłku celowego podkreśla się: niecodzienność zdarzeń, niefortunność zbiegów okoliczności wykraczających poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, nadzwyczajną drastyczność sytuacji życiowej, dotkliwą w skutkach i głęboko ingerującą w plany życiowe strony - można przypuszczać, iż tej różnicy organy administracji publicznej również nie dostrzegły. Wskazał, że skarżąca wprawdzie otrzymała doraźną pomoc z GOPS w S., jednak otrzymana kwota nie wystarcza na pokrycie strat, jak również sama skarżąca nie jest w stanie ponieść kosztów napraw dachu domu. Co więcej, skarżąca jest starszą osobą, samotnie zamieszkującą, zaś jej trudna sytuacja finansowa nie pozwala na pokrycie w całości kosztów naprawy dachu domu. W art. 3 ust. 1 u.p.s. chodzi o potrzeby związane z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka, niezbędne do normalnej, godnej egzystencji. Z powyższego wynika słuszny wniosek skarżącej, że forma pomocy powinna być adekwatna do powstałych zniszczeń, a z tego obowiązku ustalonego przez ustawodawcę GOPS w S. nie wywiązał się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zażył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli to naruszenie miało bądź mogło mieć - istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w niniejszej sprawie ocena zgodności z prawem poddanych kontroli Sądu decyzji administracyjnych wg wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że nie doszło do naruszenia prawa w takim stopniu, które by skutkowało ich uchyleniem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 27 marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia 30 stycznia 2018 r. orzekającą o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego na remont budynku mieszkalnego uszkodzonego podczas klęski żywiołowej. Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 ze zm. – dalej jako: "u.p.s."), a w szczególności art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2), przy czym zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Zwrócić zatem należy szczególną uwagę na istotę i cel tej formy pomocy społecznej. Z przepisu art. 40 u.p.s. wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom najuboższym, znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami wypadków losowych czy klęski żywiołowej, niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez rodzinę lub osobę samotną są bowiem z reguły znacznych rozmiarów i w związku z tym osoby, które nawet posiadają pewien status majątkowy, nie są w stanie własnym tylko działaniem, zapewnić sobie oraz rodzinie zaspokojenia podstawowych potrzeb. Zatem przedmiotowe świadczenie w takim przypadku spełnia funkcję quasi wyrównania poniesionej straty (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 521/13, LEX nr 521651064). Zasiłek celowy z art. 40 u.p.s., podobnie jak zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 u.p.s., jest świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, a zatem sądowa kontrola nie obejmuje celowości wydatkowania środków, jakimi dysponuje pomoc społeczna, lecz obejmuje wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/11, LEX nr 950873). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że pomoc udzielana na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s. winna być skierowana do osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych lub domach, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu, wskutek czego osoby te znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. W licznych rozstrzygnięciach wydawanych w przedmiocie pomocy finansowej udzielanej na podstawie art. 40 u.p.s. wskazuje się na dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, zasiłek celowy z art. 40 ust. 1 u.p.s. nie ma charakteru odszkodowawczego i nie może być traktowany jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. Nie stanowi też zadośćuczynienia ze strony Państwa, które nie ma obowiązku zapewnić pomocy w remoncie każdej nieruchomości uszkodzonej przez żywioł. Takie funkcje spełniają organy ubezpieczeniowe pod warunkiem zawarcia odpowiedniej umowy (por. wyroki NSA: z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14; z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2846/13; z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 880/12; z dnia 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 913/12; a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 565/14 – publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; www.orzeczenie.nsa.gov.pl). Po drugie, przepis art. 40 u.p.s. nie może być realizowany bez zastosowania ogólnych zasad pomocy społecznej, której celem jest zabezpieczenie podstawowych, niezbędnych potrzeb życiowych. Przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy winny zatem kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc w postaci zasiłku celowego z art. 40 ust. 1 czy ust. 2 u.p.s. ma zatem służyć obywatelom w najcięższych sytuacjach życiowych, kiedy ich podstawowe potrzeby egzystencjalne nie mogą być przez nich zaspokojone we własnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2216/14, LEX nr 1769243). Z przywołanych powyżej regulacji oraz powołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że pomoc społeczna jest instytucją wspierającą na zasadzie pomocniczości i z tego względu pomoc uregulowana w art. 40 u.p.s. nie jest formą odszkodowania służącego pokryciu wszelkich strat z danego tytułu. Nie stanowi ona rekompensaty za straty poniesione w wyniku zdarzenia losowego, wobec czego nie można utożsamiać jej z obowiązkiem organu przyznania świadczenia w każdym żądanym wymiarze. Przyznanie wsparcia na podstawie art. 40 u.p.s. wymaga zatem dokonania przez organy oceny zasadności przyznania żądanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Ocena taka powinna być dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Stąd w rozpoznawanej sprawie zadaniem organów było ustalenie potrzeb po stronie wnioskodawcy oraz dokonanie oceny czy ich charakter oraz całokształt okoliczności sprawy, uzasadnia przyznanie żądanej przez skarżącą pomocy. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że w wyniku nawałnicy w dniu 11 sierpnia 2017 r. budynek mieszkalny (jednorodzinny), w którym mieszka skarżąca, uległ częściowemu uszkodzeniu. Powstałe straty to: ubytek dachówki cementowej oraz zalanie i nasiąknięcie trzcinowo-wapiennych stropów (w użytkowanych sezonowo pokojach). Skarżąca samotnie gospodaruje, zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni. Źródłem jej utrzymania jest renta rodzinna wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w łącznej wysokości 1.063,59 zł. Z dokonanych w dniu 22 sierpnia 2017 r. oględzin budynku przez inspektorów Nadzoru Budowlanego wynikało, że w wyniku działania żywiołu uszkodzeniu uległ dach (5 % ubytków dachówki cementowej) oraz stropy (25 % stropy zalane i nasiąknięte – wapno i trzcina), w konsekwencji czego procentowy udział uszkodzenia budynku został oszacowany na 6,5 %. Do protokołu z ww. oględzin została także załączona dokumentacja fotograficzna wskazującą na zniszczenie stropów. Organy stwierdziły także, że decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. (nr [...] Wójt Gminy S. orzekł o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego z rezerwy celowej budżetu państwa na pokrycie strat powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku zdarzenia losowego – wichury mającej miejsce w Gminie S. w dniu 11.08.2017 r. w wysokości 2.000 zł, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Z treści wywiadu środowiskowego z dnia 18 sierpnia 2017 r., na podstawie którego została wydana ww. decyzja, wynikało m.in. że "poniesione straty nie zagrażają bezpośrednio życiu i zdrowiu klientki, jednakże pomieszczenia wymagają osuszenia, dach założenia dachówek w miejscach ubytków, drobnego remontu tj. odmalowania ścian i sufitów. Ww. naprawy są niezbędne w celu prawidłowego funkcjonowania wnioskodawczyni, która wykorzystując własne możliwości nie jest w stanie pokryć kosztów związanych z naprawą szkód. Ponadto wykonanie ww. napraw jest niezbędne w celu uniknięcia zwiększenia rozmiaru szkód". Z kolei w trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego u skarżącej w dniu 17 stycznia 2018 r. w następstwie złożonego w styczniu 2018 r. kolejnego wniosku o pomoc na remont domu po skutkach ww. nawałnicy stwierdzono m.in., że "do dnia przeprowadzenia wywiadu ubytki dachówki nie zostały uzupełnione, zaniechanie szybkiej naprawy dachu spowodowało dalszą degradację pomieszczeń, gdzie jest widoczne niewielkie zagrzybienie. Pomieszczenia, w których doszło do zalania nie są użytkowane na co dzień przez wnioskodawczynię (sezonowo, kiedy przyjeżdżają dzieci z rodzinami), ponadto nie są ogrzewane. Klientka potwierdza informację zawartą we wniosku, że z kwoty przyznanej w sierpniu pomocy tj. 2.000 zł zakupiła deski na naprawę dachu". Jak zostało to już zasygnalizowane decyzja wydawana w trybie art. 40 u.p.s. jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru konsekwencji, powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności tj. wyboru rozstrzygnięcia bez uprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i braku wyjaśnienia w logiczny i przekonujący sposób, dlaczego skorzystał z tej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia. Kontrola takich rozstrzygnięć dokonywana przez sąd administracyjny jest w związku z tym nieco odmienna, niż w przypadku aktów związanych, gdyż cechuje ją zaniechanie badania merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny badając zgodność z prawem decyzji wydanej w granicach uznania administracyjnego nie wnika w celowość zawartego w niej rozstrzygnięcia, ale kontroluje czy jej wydanie było poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i czy uzasadnienie decyzji, a w szczególności odmownej, jest przekonujące tzn. czy wskazuje motywy działania organu w sposób spójny i logiczny, zgodny z doświadczeniem życiowym i akceptowalny jeśli chodzi o konstytucyjny system wartości społeczeństwa demokratycznego. Mając na uwadze te wyjaśnienia, jak też zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzającą ją pierwszoinstancyjna decyzja, nie zostały wydane z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu organy obydwu instancji dokonały wystarczających ustaleń co do stanu faktycznego sprawy oraz uwzględniając zasady wynikające z ustawy o pomocy społecznej, przeprowadziły jego ocenę, która w sposób prawidłowy, a więc pozwalający prześledzić tok rozumowania organów i poznanie kryteriów podjęcia rozstrzygnięcia, została przedstawiona w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W ocenie Sądu w sprawie zwrócono słusznie uwagę na to, że świadczenie z pomocy społecznej nie ma charakteru odszkodowawczego a więc nie spełnia funkcji kompensacyjnej polegającej na przyjęciu, iż wysokość przyznanej pomocy musi być równoważna poniesionej przez skarżącą stracie spowodowanej zaistniałą nawałnicą, a tym bardziej nie może przewyższać powstałej szkody (tj. dotyczyć co prawda istniejących uszkodzeń lecz niespowodowanych bezpośrednio nawałnicą). W tym kontekście należy zatem podzielić stanowisko organów, że żądanie udzielenia skarżącej pomocy na zakup blachy dachowej, płyt regipsowych, zaprawy murarskiej oraz opłacenie pracy dekarza i murarza przekraczało zakres prac wymaganych dla naprawienia strat powstałych w wyniku nawałnicy. Jak wynikało z ustaleń poczynionych bezpośrednio po wichurze – których skarżąca nie kwestionowała - uszkodzeniu uległa jedynie część dachu (odnotowano 5 % ubytków w dachówce cementowej) oraz stropy w budynku (w zakresie 25 %), poprzez ich zalanie i nasiąknięcie wodą. Stwierdzone uszkodzenia nie wykazały ani zniszczeń konstrukcyjnych dachu, ani uszkodzeń stropów w domu, które w związku z tym wymagałyby generalnego remontu. Nie odnotowano także zniszczeń ścian. Z tego zatem powodu żądania skarżącej przyznania pomocy w związku z koniecznością wymiany całego dachu czy też pokrycia jej wydatków związanych z wymianą tynków – jak słusznie przyjęły organy – nie mogły zostać uwzględnione. Co więcej - jak zaznaczyły organy - wskazane przez skarżącą we wniosku zniszczenia były następstwem działań (a w istocie zaniechań) samej skarżącej, która, pomimo otrzymania w sierpniu 2017 r. kwoty 2.000 zł, nie podjęła "na bieżąco" czynności związanych z naprawą uszkodzeń, choćby w stopniu zabezpieczającym budynek przed dalszą eskalacją jego zniszczeń, na co sama skarżąca zwróciła uwagę. Przyznana kwota pomocy – jak wyjaśniła - została bowiem przeznaczona na zakup desek na remont dachu, co w ocenie organów nie było działaniem koniecznym i celowym w świetle stwierdzonych uszkodzeń w budynku. Naprawa zniszczeń po nawałnicy - prowadząca do zaspokojenia podstawowej potrzeby skarżącej jaką jest "dach nad głową" – wymagała wymiany i uzupełnienia jedynie części dachówek (bez jakiejkolwiek naprawy konstrukcji dachu), osuszenia stropów i odmalowania zalanych sufitów, i taka pomoc celowa, na przeprowadzenie remontu domu w tym właśnie zakresie została skarżącej udzielona decyzją z 18 sierpnia 2017 r. Wskazać w tym miejscu należy w odniesieniu do zarzutów podniesionych przez skarżącą w świetle pisma Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. (nr DOLiZK-IV-775-10/2017 zmienionego pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr DOLiZK-IV-775-20/2017) określającego "Zasady udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin i osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowej", że przyznana skarżącej pomoc – na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy – mieściła się w granicach określonych w tym piśmie. Wyjaśnić przy tym należy, że pismo to ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i ma charakter wewnętrznego stosowania przez organy administracji w ramach ubiegania się przez jednostki samorządu terytorialnego o pomoc finansową z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że wypłata świadczeń z pomocy społecznej w dalszym ciągu następuje na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowy tryb postępowania, weryfikacja wniosków przez wojewodę ma jedynie na celu uruchomienie dodatkowych środków pieniężnych. W tym właśnie celu wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia wojewodzie listę uszkodzonych lub zniszczonych budynków/lokali mieszkalnych w poszczególnych miejscowościach z adresem, opisem szkody i szacowaną kwotą każdego zasiłku. Wojewoda dokonuje wstępnej weryfikacji danych zawartych w ww. listach, sporządza zbiorczą listę zasiłków z terenu województwa i wnioskuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o uruchomienie środków z rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Następnie Wojewoda dokonuje rozdziału środków z rezerwy celowej budżetu państwa do poszczególnych jednostek. Jednakże nawet wskazanie przez wojewodę kwot, które należy przyznać wskazanym poszkodowanym nie zmienia faktu, że to organ pomocowy podejmuje ostatecznie decyzję w trybie ustawy o pomocy społecznej. Zwrócić jednakże należy uwagę, że kwoty pomocy finansowej, przyznawane w zależności od oszacowanego procentu zniszczeń/uszkodzeń w przypadku przyznawania pomocy na remont budynku, zostały określone w załączniku nr 1 do ww. "Zasad". Wskazano tam, że przy procentowym udziale zniszczenia określonego w przedziale 5-10 % (a zatem w stopniu odnoszącym się do uszkodzeń stwierdzonych w budynku skarżącej - 6,5 %) kwota pomocy finansowej może być udzielona do kwoty 6.000 zł, co oznacza, że przyznana skarżącej kwota 2.000 zł – wbrew prezentowanemu przez nią stanowisku - mieściła się w wytycznych określonych w ww. załączniku do "Zasad". Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że z ogólnych warunków przyznawania pomocy wskazanych w treści ww. "Zasad" wynika, że kwota udzielanej pomocy nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych zdarzeniem klęskowym w danym budynku/lokalu mieszkalnym (pkt I.7). Mając to na uwadze należy przyjąć, że organy w sposób wszechstronny dokonały oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle podjętego rozstrzygnięcia, oraz w sposób należyty i przekonujący przedstawiły motywy wydania takiego rozstrzygnięcia. Podkreślić także należy, że skarżąca nie została pozbawiona pomocy ze strony Państwa w związku z zaistnieniem zdarzenia noszącego znamiona klęski żywiołowej, tj. nawałnicy mającej miejsce 11 sierpnia 2017 r. na terenie Gminy S.. Wprawdzie wyraziła niezadowolenie z przyznanej z tego tytułu kwoty świadczenia, jednakże należy pamiętać, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązują organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrycia wszystkich szkód wyrządzonych zdarzeniem losowym, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie jest więc celem pomocy społecznej pełnienie roli zakładu ubezpieczeń majątkowych poprzez przyznanie świadczenia umożliwiającego przeprowadzenie remontu kapitalnego budynków (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 230/10, LEX nr 995320). W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji.