II SAB/Lu 132/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jadwiga Pastusiak Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie środowiskowych uwarunkowań I. stwierdza bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania wniosku S. D. z 7 września 2017 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym; II. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania wniosku stowarzyszenia z 7 września 2017 r. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławcze na rzecz S. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia zwykłego "[...]" z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie środowiskowych uwarunkowań budowy chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w [...] Stowarzyszenie "[...]" w [...] (dalej jako Stowarzyszenie) wniosło skargę na bezczynność Kolegium w sprawie rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym, żądając zobowiązania organu do wydania postanowienia w tej sprawie w terminie 7 dni od daty doręczenia akt organowi, nałożenia kary grzywny na organ oraz zasądzenia na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Organ odwoławczy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postepowaniu odwoławczym w sprawie środowiskowych uwarunkowań budowy chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w [...]. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi na bezczynność jest kwestia incydentalna, czyli wynikła w toku postępowania w sprawie administracyjnej (w tym wypadku – w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia). Skoro wyżej powołane przepisy kodeksowe przewidują miesiąc na rozpoznanie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego i dwa miesiące na rozpoznanie sprawy szczególnie skomplikowanej, to nie ulega wątpliwości, że czas na rozstrzygnięcie kwestii wpadkowej, będącej jednym z elementów takiego postępowania, nie powinien tych terminów przekroczyć. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wpłynął do organu odwoławczego 7 września 2017 r. Wniosek był dołączony do wniosku o przywrócenie Stowarzyszeniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], określającej K. Ż. środowiskowe uwarunkowania budowy chlewni. Każde z tych pism zostało podpisane przez [...] - Prezesa Zarządu Stowarzyszenia. Powodem zgłoszenia przez Stowarzyszenie udziału w postępowaniu w kontekście realizacji celów regulaminowych jest bliska odległość lokalizacji przedsięwzięcia od ujęcia wody pitnej, siedlisk żółwia błotnego i siedlisk bobrów. W związku z tym, że Stowarzyszenie "[...]" jest stowarzyszeniem zwykłym, a zgodnie z treścią regulaminu, pisma w imieniu Stowarzyszenia powinien podpisywać jego Zarząd, Kolegium wezwało Stowarzyszenie do usunięcia braku formalnego wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu poprzez podpisanie go przez pozostałych członków Zarządu Stowarzyszenia. Następnie, po przeanalizowaniu stanu prawnego i stwierdzeniu, że stroną postępowania nie może być stowarzyszenie zwykłe, ponieważ nie ma osobowości prawnej, a stronami postępowania mogą być wszyscy członkowie stowarzyszenia – Kolegium 27 grudnia 2017 r. wezwało Stowarzyszenie do przedłożenia informacji o poszczególnych członkach Stowarzyszenia zwykłego "[...]" i ich adresach. Pismo w tej sprawie zostało doręczone M. D.. W związku z tym, że M. D. nie wykonał wezwania organu z 27 grudnia 2017 r., Kolegium przyjęło, że wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu można rozpatrywać wyłącznie jako wniosek M. D. złożony w imieniu własnym oraz w imieniu trzech innych osób, które wymieniane są jako członkowie Zarządu Stowarzyszenia, czyli M. U., J. K. i W. D.. Kolegium uznało w konsekwencji powyższego, że wniosek ten został złożony przez podmiot, który nie posiada legitymacji procesowej. W ocenie organu, aby stowarzyszenie zwykłe mogło skutecznie realizować swoje uprawnienia procesowe w postępowaniu administracyjnym, pismo o dopuszczenie do udziału w postępowaniu musi być podpisane przez wszystkie osoby będące członkami stowarzyszenia, chyba że wszyscy członkowie stowarzyszenia ustanowią pełnomocnika do działania w ich imieniu (art. 32 k.p.a.), którym może być osoba będąca - według regulaminu - przedstawicielem stowarzyszenia, o ile spełniałaby warunki wymienione w art. 33 § 1 k.p.a. Umocowanie takie, zdaniem Kolegium, powinno być udzielone w związku z konkretną sprawą, zatem nie może wynikać z regulaminu, który jest dokumentem statuującym powstanie stowarzyszenia zwykłego. Działanie z powołaniem się na umocowanie ogólne, nie powiązane z konkretną sprawą (w tym wypadku sprawą środowiskowych uwarunkowań na budowę chlewni w [...]) należy, zdaniem Kolegium, traktować w kategoriach czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu. Kolegium przyjęło, że brak legitymacji procesowej do występowania w postępowaniu administracyjnym jest - z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 61a § 1 k.p.a. - inną uzasadnioną przyczyną, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie zwykłe "[...]" nie wykazało legitymacji procesowej, a wezwania do jej wykazania okazały się bezskuteczne, w ocenie Kolegium zachodziła przyczyna odmowy wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań na budowę chlewni w [...] na działce nr [...]. Postanowienie w tej kwestii zostało wydane [...] sierpnia 2018 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] odmawiajacą ustalenia K. Ż. środowiskowych uwarunkowań zgody na budowę chlewni wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w [...] nie został rozpoznany w ustawowym terminie. Co więcej, wydane po niemal jedenastu miesiącach od wpłynięcia tego wniosku postanowienie organu drugiej instancji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia jest wadliwe. Po pierwsze, nie jest dopuszczalne wydanie tego rodzaju postanowienia w kwestii incydentalnej. Odmowa wszczęcia postępowania może bowiem nastąpić wyłącznie co do konkretnej sprawy administracyjnej, tj. sprawy, której przedmiotem jest rozstrzygnięcie na podstawie norm prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach adresatów norm prawa administracyjnego w określonej, zindywidualizowanej sytuacji. Skoro problem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu w takiej sprawie jest jedynie jego elementem, częścią składową, nie można odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. Po drugie, organ odwoławczy popełnił szereg uchybień, wadliwie uznając brak legitymacji procesowej Stowarzyszenia. W konsekwencji powyższego niezasadne wzywał prezesa Stowarzyszenia do wykazywania legitymacji Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Podejmowanie przez Kolegium wadliwych czynności w kwestii wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie do udziału w postepowaniu wynikało z błędnego założenia, że uregulowanie prawa do reprezentowania stowarzyszenia zwykłego nie mogło nastąpić w regulaminie stowarzyszenia. Tymczasem Stowarzyszenie do wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu dołączyło dokument potwierdzający zarejestrowanie w Ewidencji Stowarzyszeń Zwykłych Starostwa Powiatowego B. P. (rejestr jest ogólnodostępny w BIP pod adresem [...] w zakładce Ewidencja Stowarzyszeń Zwykłych, w którym wskazano w nim m.in. siedzibę stowarzyszenia, osoby uprawnione do reprezentowania stowarzyszenia, cele stowarzyszenia), regulamin działalności Stowarzyszenia "[...]" oraz informację o osobach upoważnionych do reprezentacji stowarzyszenia (Zarząd). W toku postępowania Prezes Stowarzyszenia przedłożył uchwałę Zarządu Stowarzyszenia nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie udzielenia Prezesowi Zarządu pełnomocnictwa do jednoosobowej reprezentacji Zarządu w sprawie środowiskowych uwarunkowań budowy chlewni na działce [...] w [...]. Z dokumentów tych wynika, że S. D. [...] zostało wpisane [...] grudnia 2016 r. do ewidencji stowarzyszeń zwykłych Starostwa Powiatowego w B. P. pod pozycją [...]. Regulamin działalności Stowarzyszenia został przyjęty na zebraniu założycielskim [...] listopada 2016r. i na mocy uchwały nr [...] wchodził w życie z dniem podpisania. Z postanowień regulaminu wynika, że członkowie założyciele wybierają ze swojego grona zarząd będący organem wykonawczym stowarzyszenia, składający się z 4 członków: Prezesa, wiceprezesa, skarbnika i sekretarza. Zarząd Stowarzyszenia kieruje bieżącą pracą Stowarzyszenia, a do jego kompetencji należy między innymi reprezentowanie Stowarzyszenia na zewnątrz oraz składanie oświadczenia woli w imieniu Stowarzyszenia (§ 18 i § 19 regulaminu). Podjęcie przez Zarząd decyzji przekraczającej uprawnienia zwykłego zarządu wymaga natomiast zgody wszystkich członków Stowarzyszenia. W toku postępowania przed Kolegium Prezes Zarządu - M. D. przedłożył pełnomocnictwo udzielone Zarządowi Stowarzyszenia "[...]", podpisane przez 13 członków założycieli Stowarzyszenia do reprezentowania Stowarzyszenia we wszelkich sprawach, do dokonywania wszelkich czynności związanych z działalnością Stowarzyszenia oraz realizacją celów Stowarzyszenia. Reprezentowanie Stowarzyszenia obejmuje w szczególności: reprezentowanie Stowarzyszenia przed organami jednostek samorządu terytorialnego, terenowymi organami administracji rządowej, centralnymi i naczelnymi organami administracji publicznej, sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także przed innymi organami orzekającymi w sprawach należących do zakresu działania Stowarzyszenia oraz przed wszelkimi organami kompetentnymi w sprawach ochrony środowiska i w pozostałych sprawach wynikających z celów działalności Stowarzyszenia i regulaminu Stowarzyszenia. Na mocy tego pełnomocnictwa członkowie założyciele upoważnili Zarząd Stowarzyszenia "[...]" do udzielania dalszych upoważnień i pełnomocnictw, w tym do upoważnienia Prezesa Zarządu Stowarzyszenia lub innego członka Zarządu Stowarzyszenia do jednoosobowej reprezentacji Stowarzyszenia i jednoosobowego występowania w imieniu Stowarzyszenia oraz scedowania na niego praw wynikających z niniejszego pełnomocnictwa. Z kolei uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2017r. Zarząd Stowarzyszenia "[...] [...]", działając na podstawie §14 ust. 2 w związku z § 19 ust. 1 lit 1 regulaminu, udzielił upoważnienia do jednoosobowej reprezentacji Stowarzyszenia M. D. w sprawie decyzji wydanej przez Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 2017r. Nr [...], w tym do składania oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia oraz reprezentacji Stowarzyszenia przed sądami administracyjnymi WSA, NSA z prawem do udzielenia pełnomocnictwa profesjonalnemu pełnomocnikowi procesowemu. Jednocześnie uchwałą nr [...] Walnego Zebrania Członków w dniu [...] lutego 2018r. dodany został do § 19 regulaminu pkt 8, z którego wynika, że reprezentowanie przez Zarząd Stowarzyszenia na zewnątrz obejmuje w szczególności reprezentowanie Stowarzyszenia we wszelkich sprawach, do dokonywania wszelkich czynności związanych z działalnością Stowarzyszenia oraz realizacją celów Stowarzyszenia. Reprezentowanie Stowarzyszenia obejmuje w szczególności: reprezentowanie Stowarzyszenia przed organami jednostek samorządu terytorialnego, terenowymi organami administracji rządowej, centralnymi i naczelnymi organami administracji publicznej, sądami powszechnymi, Sądem Najwyższym, Wojewódzkimi Sądami Administracyjnymi, Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także przed innymi organami orzekającymi w sprawach należących do zakresu działania Stowarzyszenia, jak i przed wszelkimi organami kompetentnymi w sprawach ochrony środowiska i pozostałych sprawach wynikających z celów działalności Stowarzyszenia i niniejszego regulaminu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że nie ma przeszkód, by doprecyzowanie prawa do reprezentowania stowarzyszenia zwykłego mogło nastąpić w regulaminie stowarzyszenia, w formie ogólnego lub szczególnego pełnomocnictwa. Regulamin przyjmowany jest bowiem w formie uchwały wszystkich członków stowarzyszenia i dopuszczalne jest, by już na tym etapie członkowie stowarzyszenia udzielili przedstawicielowi stowarzyszenia pełnomocnictwa do podejmowania określonych czynności w ich imieniu (tak również postanowienie NSA z 14 lutego 2017 r., II OZ 107/17, CBOSA). Kolegium dopuściło się zatem bezczynności w kwestii wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w rozumieniu art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W ocenie Sądu, nie sposób jednak uznać, że bezczynność ta miała charakter rażący. Pojęcie rażącego naruszenia prawa to pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności, czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Zaniechanie realizacji wniosku nie było skutkiem celowego działania, czy lekceważenia przez Kolegium podmiotu wnioskującego. Organ ten podejmował szereg działań zmierzających do rozstrzygnięcia wniosku Stowarzyszenia i choć popełnił istotne błędy, odnoszące się do kwestii legitymacji procesowej Stowarzyszenia, w ocenie Sądu nie można przypisać im charakteru rażącego. Żądanie zobowiązania Kolegium do wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o dopuszczenie skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jest bezprzedmiotowe, stąd postępowanie sądowe zostało w tym zakresie umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Postanowieniem z [...] października 2018 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 124 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dopuszczenia Stowarzyszenia zwykłego "[...]" do udziału w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań budowy chlewni na działce nr [...] w miejscowości D., uchyliło postanowienie własne z [...] sierpnia 2018 r. w całości i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji chlewni została przez Kolegium uchylona, a sprawa została przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji powyższego przed Kolegium nie toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na budowę chlewni, do którego Stowarzyszenie "[...]" mogłoby być dopuszczone. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji powoduje, że postępowanie to toczy się obecnie przed organem pierwszej instancji. Wobec powyższego, mając na uwadze konieczność przestrzegania właściwości miejscowej i rzeczowej organów administracji publicznej (art. 20 i art. 21 k.p.a.), Kolegium, na podstawie art. 65 k.p.a. przekaże wniosek Stowarzyszenia "[...]" z dnia [...] września 2017 r. Wójtowi Gminy D. w celu rozpatrzenia go zgodnie z właściwością. W konsekwencji uznania, że bezczynność Kolegium w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie temu organowi grzywny. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.