I OSK 2390/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1603/17 w sprawie ze skargi P. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. w K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1603/17 oddalił skargę P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z [...] listopada 2011 r. Starosta K. orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,3635 ha, obr. [...], jedn. ewid. N., obj. księgą wieczystą nr [...], na rzecz: C. B. (c. A. i W.) w 3/12 cz., A. C. (s. A. i W.) w 3/12 cz., C. O. (s. A. i T.) w 2/12 cz., J. O. (s. C. i E.) w 2/12 cz., A. O. (s. C. i E.) w 2/12 cz. (pkt 1) oraz o tym, że zwrot ww. nieruchomości następuje nieodpłatnie (pkt 2). Odwołanie od decyzji Starosty K. złożyła Gmina Miasto K. oraz P. Decyzją z [...] marca 2012 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z 30 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 750/12, wydanym na skutek rozpoznania skargi A. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej uchylenia przez nią poprzedzającej decyzji organu I instancji w zakresie punktu l (pkt I) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12 oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem P. od pkt l decyzji Starosty K. z [...] listopada 2011 r. zaś w pozostałym zakresie, dotyczącym dokonania rozliczeń związanych ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości, sprawa wróciła do Starosty K. celem ponownego jej rozpatrzenia i wydania stosownego rozstrzygnięcia przy uwzględnieniu powołanych orzeczeń sądowych oraz aktualnego stanu prawnego dotyczącego zwłaszcza regulacji ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W uzasadnieniu w/w decyzji uznano, iż P. nie posiada aktualnie interesu prawnego w niniejszej sprawie dotyczącej tylko i wyłącznie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem odwołanie tego podmiotu nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone. Natomiast po ponownym rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K. od pkt. l decyzji Starosty K. z [...] listopada 2011 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy pkt l zaskarżonej decyzji orzekającego o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz wymienionych tam osób. Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt. II SA/Kr 225/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania zainicjowanego odwołaniem P. od pkt. l decyzji Starosty K. z [...] listopada 2011 r. wskazując, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 K.p.a., poprzez nieprzyznanie P. statusu strony w postępowaniu odwoławczym i z tego powodu umorzenia postępowania. Rozpatrując ponownie odwołanie oraz całość materiału dowodowego zabranego w sprawie Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy pkt. l zaskarżonej decyzji Starosty K. z [...] listopada 2011 r. Skarga na w/w decyzję Wojewody [...] nie została złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przez żadną ze stron postępowania. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrzenie odwołania P. od pkt. l decyzji Starosty K. z [...] listopada 2011 r., jest obecnie bezprzedmiotowe. Organ miał na uwadze fakt wcześniejszego już ostatecznego rozpatrzenia odwołania Gminy K. od pkt. l decyzji z [...] listopada 2011 r., co tym samym skutkowałoby rozpatrzeniem kolejnego odwołania innej strony od pkt. l tej decyzji i wydanie ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a to w konsekwencji doprowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności. Z powyższych względów Wojewoda uznał, że postępowanie zainicjowane odwołaniem ww. podmiotu stało się więc bezprzedmiotowe, w związku z czym podlegało ono umorzeniu. Organ wskazał także, że przed Wojewodą [...] toczy się pod sygn. akt. [...] postępowanie, z wniosku P. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: P.p.s.a.). Na wstępie rozważań Sąd I instancji wskazał, że dla rozpoznania niniejszej sprawy niewątpliwie ma znaczenie okoliczność, iż była ona wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem P., uznając za błędne stanowisko organu, że odwołującemu się nie przysługuje status strony postępowania o zwrot nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda ma rozpoznać to odwołanie. Pogląd ten podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie do sygn. I OSK 2177/15. Powyższe skutkuje konicznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Dokonując pod takim kątem oceny prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że nie jest ono obarczone wadą wynikającą z nieuwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu odwołania P. na skutek prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r. Wynika to wprost z części wstępnej decyzji Wojewody [...] z [...] października 2017 r. Wskazana podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz treść decyzji wskazują bez wątpienia na wypełnienie zaleceń zawartych w powołanym wyroku. Sąd I instancji wskazał przy tym, że umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. wiąże się z bezprzedmiotowością postępowania odwoławczego. Z bezprzedmiotowością tego postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, a ustalenie to nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Sąd Wojewódzki uznał, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Poza sporem jest, że od pkt I decyzji Starosty K. z [...] listopada 2011 r. zostały wniesione odwołania przez dwa podmioty: Gminę Miejska K. oraz P. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy pkt l zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r. Bezspornym jest także, i jest to okoliczność przesądzająca, że w dacie wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, wyżej wskazana decyzja była decyzją ostateczną (żadna ze stron nie zaskarżyła jej w toku instancji). Oznacza to, że w sprawie, której przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, została wydana ostateczna merytoryczna decyzja, która zakończyła postępowanie odwoławcze w zakresie pkt. I decyzji Starosty K. z [...] listopada 2011 r. W takim zatem stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 2017 r. przez Wojewodę [...], rozpatrzenie kolejnego odwołania, innej strony, wiązałoby się z wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności. Sąd I instancji uznał, iż z tego powodu prawidłowo organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego odwołaniem P., co w konsekwencji musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, której to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda [...] wydając zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze na skutek bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, wypełnił zalecenia wskazane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15 utrzymanego w mocy przez NSA w wyroku z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2177/15, w sytuacji gdy jednoznacznie z nich wynika, że organy zastosują się do wskazanych zaleceń i rozpoznają odwołanie P. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A. C. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Za uzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 105 K.p.a. zmierzający do wykazania, że wydając decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] nie wypełnił zaleceń wskazanych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15, czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Rozważania w tej kwestii należy rozpocząć od przypomnienia, że odwołania od pkt I decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2011 r. złożyli: Gmina Miejska K. oraz P. Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta K., decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. orzekł o utrzymaniu w mocy pkt l zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r. Odrębną decyzją z tej samej daty Wojewoda [...] umorzył postępowanie zainicjowane odwołaniem P. uznając, że podmiot ten nie posiada przymiotu strony. Decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. umarzająca postępowanie odwoławcze została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15, który uprawomocnił się po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2177/15. Na skutek ww. wyroków w sprawie zostało przesądzone, że P. jest stroną postępowania w sprawie o zwrot działki nr [...], i że organ ma obowiązek rozpatrzenia jego odwołania od pkt I decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2011 r. Wprawdzie Wojewoda [...], jak i Sąd I instancji mieli na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r. jaki uprzednio zapadł w tej sprawie, niemniej błędnie zinterpretowali wskazania co do dalszego postępowania w nim zawarte. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Przepis ten nie stanowi jednak samodzielnej podstawy umorzenia postępowania odwoławczego. Przesłanek bezprzedmiotowości tego postępowania upatrywać należy na gruncie art. 105 K.p.a. i stanowią je: cofnięcie odwołania (art. 137 K.p.a.) oraz ustalenie w toku postępowania odwoławczego, że skarżący nie jest stroną (art. 127 § 1 K.p.a.). Wypełnia to przesłanki bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania nie będą tu miały zastosowania (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, s. 623). Wskazać należy, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie i wydanie jednej decyzji w sprawie. Przepis art. 138 K.p.a. w § 1 wyraźnie bowiem stanowi, że organ odwoławczy wydaje "decyzję". Niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. W sytuacji wydania decyzji przez organ odwoławczy wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wskazywana przez organ przesłanka niemożności rozpoznania odwołania złożonego przez P., tj. wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. o utrzymaniu w mocy pkt l zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2011 r. - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie czyni zatem automatycznie bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego. W świetle powyższego rację ma skarżący kasacyjnie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 105 K.p.a. Sąd I instancji w ogóle nie ocenił czy istnieje prawna możliwość doprowadzenia do łącznego rozpoznania wszystkich odwołań wniesionych od pkt 1 decyzji Starosty K. z dnia [...] listopada 2011 r. a tym samym realizacji wytycznych zawartych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 225/15, który nakazał rozpoznanie odwołania złożonego przez P. W tym stanie rzeczy wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego na ten temat niejako zastępowałaby kontrolę, której zaskarżonym wyrokiem nie przeprowadzono, a przez to byłaby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności. Nie jest zatem możliwe, aby kwestie te po raz pierwszy rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym. To Sąd I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu musi zatem zbadać, czy skarga jest zasadna i co za tym idzie – czy istnieją instrumenty prawne, z wykorzystaniem których możliwe będzie merytoryczne rozpoznanie odwołania złożonego przez P. Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (art. 185 P.p.s.a). O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.