II OSK 502/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 397/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 397/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adw. O. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, jednocześnie oświadczając, że wynagrodzenie nie zostało pokryte w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania podniesionych przez skarżącego w skardze następujących zarzutów: - "bezzasadnego domagania się od skarżącego, aby sporządził i dostarczył dokumentację techniczną dot. stanu technicznego całego budynku, w sytuacji gdy skarżący jest jedynie współwłaścicielem głównego budynku centralnego bez dobudówki, która należy do właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku ul. K. [...] (zarzut nr 3 skargi)"; - "wydania decyzji nr [...] na podstawie materiałów, które zostały sporządzone z naruszeniem art. 10 § 1 kpa oraz 9 kpa (zarzut nr 5 skargi)"; - "wydania decyzji na podstawie materiałów, które zostały pominięte przez pracownika, że w mieszkaniu znajduje się instalacja gazowa w tym przewody kominowe wentylacyjne i spalinowe gazowe a usytuowane w dobudówce przylegającej do głównej bryły budynku przy ul. K. [...] w W. (zarzut nr 6 skargi)"; - "wydania przedmiotowej decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, albowiem kontrola oględziny budynku nie objęły wszystkich pomieszczeń, o czym skarżący informował organ pismem zat. "załącznik do protokołu oględzin z dn. 16 grudnia 2016 roku", okoliczność ta została przez organ zlekceważona (zarzut nr 7 skargi)"; - "bezzasadnego obostrzenia zaskarżonej decyzji w zakresie pkt I tj. sprawdzenia stanu technicznego instalacji elektrycznej poprzez domaganie się sprawdzenia instalacji piorunochronnej i innych - co bez wątpienia generować będzie niepotrzebnie koszty zw. ze sporządzeniem żądanej dokumentacji (zarzut nr 8 skargi)"; - "błędnego ustalenia, iż w budynku są wspólne instalacje elektryczne i bezzasadne żądanie, aby strony solidarnie dokonywały ekspertyzy w tym zakresie (zarzut nr 9 skargi)"; - "bezzasadne ustalenie, że skarżący ma wykonać ekspertyzę w zakresie przewodów kominowych spalinowych, w sytuacji, gdy jej nie użytkuje, a jedyne palenisko pieca centralnego ogrzewania znajduje się w garażu przynależnym do lokalu nr [...] (zarzut nr 10 skargi)"; - poprzez nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów, a także nieskonfrontowanie ww. zarzutów ze stanowiskiem organu oraz zgromadzonym materiałem dowodowym - co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego. 2) art. 134 § 2 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, w sytuacji, gdy nie zaszły okoliczności do odstąpienia od zakazu reformationis in peius. W uzasadnieniu skarżący, powołując się na podstawę z punktu 1) skargi kasacyjnej, wskazał na okoliczności przemawiające za zasadnością zarzutów, które w jego ocenie, nie zostały rozpoznane przez Sąd wojewódzki. Odnosząc się natomiast do podstawy z punktu 2) skargi kasacyjnej, podniósł, że organ bezzasadnie obostrzył zaskarżoną decyzję w zakresie pkt I tj. sprawdzenia stanu technicznego instalacji elektrycznej poprzez domaganie się sprawdzenia instalacji piorunochronnej i innych w stosunku do poprzedniej. Obostrzenie takie bez wątpienia podniesie niepotrzebnie koszty w związku ze sporządzeniem żądanej dokumentacji. Dodał, że przepis art. 134 § 2 p.p.s.a. statuuje zasadę zakazu reformationis in peius - zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego, lub inaczej - zasadę niepogorszenia działaniem sądu materialnoprawnej sytuacji podmiotu składającego skargę. Ustalenie, co jest "niekorzystne" dla strony w toku postępowania sądowoadministracyjnego, może się okazać w pewnych przypadkach utrudnione. Strony postępowania nie są osobami zamożnymi, wręcz mają trudną sytuację zarówno finansową jak i zdrowotną. Każde kolejne tego typu obostrzenia decyzji, które nakładają jeszcze więcej obowiązków na skarżącego, są bez wątpienia dla skarżącego niekorzystne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ewentualnie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki miało wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, stwierdzić należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów (3, 5-10). Po pierwsze, wadliwie wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. (co do art. 1 § 1 i 2 można się domyślać, że chodzi o przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, albowiem ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera w art. 1 takich jednostek redakcyjnych jak paragrafy). Ww. przepisy są przepisami ustrojowymi. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepisy wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w art. 151 p.p.s.a. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisów. Po drugie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten określa niezbędne elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być więc skutecznie podniesiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie to przy tym musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada, co do zasady, dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy składowe wymienione w tym przepisie, gdy zaś chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też jednoznaczne stanowisko odnośnie stanu faktycznego przyjętego w sprawie przez Sąd I instancji jako podstawa wyrokowania. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast stanowić skutecznej podstawy prawnej do wzruszenia w drodze kontroli kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez Sąd I instancji. Innymi słowy, zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stawiać zarzutu dokonania błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 412/12; z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Do tego zaś w istocie rzeczy sprowadzają się zarzuty i argumentacja dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak przekonania skarżącego kasacyjnie, co do trafności rozstrzygnięcia sprawy, którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych, czy też odnośnie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czy też oceny prawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony postępowania, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeszcze raz należy z całą mocą zaakcentować, że strona nie może w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skutecznie zwalczyć ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, ocenionego przez Sąd I instancji. W tym zakresie konieczne jest sformułowanie konkretnych zarzutów wskazujących na naruszenie przez organ administracji publicznej przepisów postępowania odnoszących się do tej materii (oczywiście w powiązaniu z przepisem procedury sądowej). W niniejszej skardze kasacyjnej brak jest jednakże takich zarzutów, co uniemożliwia skuteczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie całkowicie bezzasadnie zarzuca również naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a., zgodnie z dyspozycją którego, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może dojść wówczas, gdy zawarta w wyroku ocena, jak też wskazania co do dalszego postępowania (w przypadku uchylenia decyzji administracyjnej), mogą doprowadzić do wydania aktu pogarszającego sytuację faktyczną lub prawną skarżącego, w stosunku do tej, która wynikała z decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego. Podobnie w przypadku, gdy sąd administracyjny - oddalając skargę - zadecydował jednocześnie o usunięciu błędów w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, przy czym wytknięte uchybienia, np. w zakresie dokonanej wykładni czy też zastosowanej podstawy prawnej, mogą skutkować zmianą sposobu wykonania utrzymanej w obrocie prawnym decyzji, w sposób odbiegający od pierwotnego kształtu, w kierunku pogarszającym sytuację skarżącego (zob. Zimmerman: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 366; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 1512/12; z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1668/10; z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 893/07, z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2468/15). Taka zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie występuje. W zaskarżonym wyroku nie uchylono zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego, lecz oddalono skargę, przy czym nie wskazano żadnych uchybień w rozstrzygnięciu organu nadzoru budowlanego, całkowicie podzielając jego stanowisko. W niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd I instancji zakazu ustanowionego w art. 134 § 2 p.p.s.a. Na marginesie dodać wypada, że skoro skarżący kasacyjnie zarzuca, że organ bezzasadnie "obostrzył" decyzję w stosunku do poprzedniej, powinien postawić, czego nie uczynił, zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.