I OSK 1668/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 385/10 w sprawie ze skargi W. Ż. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 385/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. Ż. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: W. Ż. – nauczyciel języka angielskiego w Zespole Państwowych Placówek Oświatowych w K. – pismem z dnia 28 czerwca 2006 r. zwróciła się do M. Kuratora Oświaty o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego. M. Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...], na podstawie art. 9b ust. 6 w związku z art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674), odmówił nadania W. Ż. stopnia nauczyciela dyplomowanego, wskazując, że prowadziła zajęcia z języka angielskiego bez wymaganych kwalifikacji, gdyż ukończywszy studia wyższe magisterskie innego kierunku nie posiadała dokumentu potwierdzającego znajomość angielskiego w stopniu podstawowym lub zaawansowanym ani kursu pedagogiczno – metodycznego dla nauczycieli jeżyka angielskiego. Zdaniem organu nie można zatem wobec niej zastosować art. 10 ust. 10 powołanej ustawy. Wobec tego – zdaniem organu – nie mają zastosowania przepisy o awansie zawodowym, gdyż W. Ż. nie mogła rozpocząć stażu na stopień awansu zawodowego nauczyciela mianowanego. Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] marca 2007 r. uchylił wskazaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 905/07 uchylił decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2007 r., wskazując, że organ nie dokonał oceny całokształtu sprawy, przedwcześnie wydając decyzję. Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], na podstawie art. art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. 2006 r., Nr 97, poz. 674 ze zm.) uchylił decyzję M. Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2006 r. i nadał W. Ż. stopień nauczyciela dyplomowanego. Pismem z dnia 5 lutego 2008 r. W. Ż. wniosła do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu wniosek o uzupełnienie jego decyzji z dnia [...] stycznia 2008r., poprzez wskazanie daty nadania jej awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego, bądź daty z jaką decyzja wywołuje skutek, związany z nadaniem tego stopnia. Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do jej uzupełnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 825/08 oddalił skargę W. Ż. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] stycznia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 45/09 po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej W. Ż. uchylił wskazany wyżej wyrok oraz decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] stycznia 2008 r. w części dotyczącej odmowy wskazania daty nadania W. Ż. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że uchylenie zarówno wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2009 r. jak i decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] stycznia 2008 r. było konieczne z uwagi na brak określenia daty nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Wskazał też, że w dniu 30 czerwca 2006 r. skarżąca spełniała wymogi do nadania jej stopnia awansu zawodowego i wskazanie daty nadania uprawnień byłoby słuszne i uwzględniałoby interes strony, stosownie do art. 9 b ust. 3 Karty Nauczyciela. W wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 45/09, Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. uzupełnił decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2008 r., poprzez wskazanie daty 31 sierpnia 2006 r., jako daty nadania W. Ż. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. Na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2008r. [...], uzupełnioną postanowieniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] grudnia 2009 r., W. Ż. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazując, że następstwem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 45/09 winno być wydanie nowej prawidłowej decyzji, która zawierałaby jednocześnie datę nadania jej stopnia awansu zawodowego. Wywodziła, że akt nadania stopnia awansu zawodowego jest certyfikatem zawodowym, który winien określać wszelkie jego niezbędne elementy. Podniosła, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie spełnia tych wymogów choćby z tego względu, że przy wykazywaniu się swoimi uprawnieniami zmuszona będzie posługiwać się dwiema decyzjami administracyjnymi, które zastępują akt nadania uprawnień. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 385/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę W. Ż. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 190 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r. wywołał w praktyce taki skutek, że zarówno organ, jak i Sąd mógł ponownie rozstrzygać sprawę wyłącznie w przedmiocie daty nadania uprawnień nauczyciela dyplomowanego. Sąd pierwszej instancji podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny posłużył się sformułowaniem "w części" (pkt 1 sentencji wyroku), z którego wynika wprost, że w pozostałym zakresie skarga została oddalona. Zdaniem Sądu oznacza to, że zarówno wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. w pozostałym zakresie nie zostały uchylone, uzyskując tym samym przymiot prawomocności. W związku z tym Sąd uznał, że rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę również nie mógł wyjść poza tak wyznaczony przez Naczelny Sąd Administracyjny zakres sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżąca we wniesionej skardze nie kwestionuje daty nadania uprawnień nauczyciela dyplomowanego. Natomiast odnosząc się do żądania skargi, ograniczającego się do zmiany uzasadnienia decyzji, Sąd stwierdził, że skarga w tak określonym zakresie nie mogła zostać uwzględniona, z uwagi na skutek jaki wywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2009 r. Sąd wyjaśnił, że osnowa decyzji administracyjnej jest integralnie związana z uzasadnieniem, co w praktyce oznacza, że skarga w zakresie motywów uzasadnienia decyzji w części, w której stała się ona ostateczna, jest niedopuszczalna – z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata). Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła W. Ż., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 §2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że następstwem rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 45/09, powinno być wydanie nowej, prawidłowej decyzji zawierającej datę 31 sierpnia 2006 r. jako datę nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego, kończącej ostatecznie postępowanie odwoławcze od decyzji M. Kuratora Oświaty z dnia [...] października 2006 r. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. zastępuje certyfikat zawodowy, jakim jest akt nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego oraz wskazała, że obecnie dla wykazywania swoich uprawnień zmuszona będzie posługiwać się dwoma aktami administracyjnymi. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej wydanie decyzji, o którą wnosiła nie wiązało się z żadnymi trudnościami proceduralnymi. Podniesiono, że stwierdzenie, iż stopień nauczyciela dyplomowanego skarżąca powinna uzyskać najdalej z dniem 31 sierpnia 2008 r., zawiera jedynie uzasadnienie postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r., pozostając w sprzeczności z konstrukcją i treścią uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. To w ocenie skarżącej stanowi nową okoliczność, która nie mogła być i nie była przedmiotem rozpoznania w sprawie sygn. akt I OSK 45/09, co uzasadnia zaskarżenie decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. na obecnym etapie postępowania. Wobec tego skarżąca kasacyjnie uznała, że uchylenie zaskarżonej decyzji nie będzie pozostawało w sprzeczności z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 45/09, skoro będzie zgodne z wnioskiem i interesem skarżącej. Skarżąca wniosła także, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać wskazanie, aby wydana decyzja była w swej treści najbardziej zbliżona do ustalonego wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. nr 260, poz. 2593 z późn. zm.), który skarżąca powinna była uzyskać, gdyby organy nadzoru pedagogicznego prawidłowo zastosowały przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, Minister Edukacji wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ wskazał, że w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 866/10 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził zasadność wydanego przez Ministra rozstrzygnięcia, to jest uznał, że od postanowienia z dnia 31 grudnia 2009 r. nie przysługują środki odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 wskazanej wyżej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie miał zastosowanie art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może być oparta na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe, przy czym jak przyjmuje się w judykaturze, z określenia "związany jest wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Tym samym uznać należy, że rozstrzygając sprawę przekazaną do ponownego rozpoznania Sąd pierwszej instancji nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, a okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w jej aktach nie mogą być na nowo rozpoznawane przez sąd pierwszej instancji w granicach określonych w art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98), bądź po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. W niniejszej jednak sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, zatem Naczelny Sąd Administracyjny badał zasadność skargi kasacyjnej mając na uwadze konieczność zastosowania art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zaskarżona do sądu wojewódzkiego decyzja Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. zostało uzupełnione postanowieniem tegoż Ministra z dnia [...] grudnia 2009 r. w wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2009 r., którym to wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2008 r. oraz decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] stycznia 2008 r. w części dotyczącej odmowy wskazania daty nadania W. Ż. stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego. W pozostałej zaś części przywołany wyrok jest prawomocny, co oznacza, że nie podlega on wzruszeniu. To z kolei oznacza, że decyzja administracyjna, w zakresie w jakim została utrzymana w mocy tymże prawomocnym wyrokiem, nie może być wydana ponownie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu czynności. W literaturze przedmiotu wyrażono pogląd, który należy podzielić, iż niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (J. Zimmerman: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999 r., s. 366.) Wobec tego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji zakazu ustanowionego w art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, gdyż w zaskarżonym wyroku nie uchylono zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego, lecz oddalono skargę pozostawiając zaskarżoną decyzję w mocy. W związku z tym uznać należy, że nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 190, art. 153 oraz art. 134 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy, stwierdzić należy, że do podważenia wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wystarczające powołanie wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tejże ustawy, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, nie może natomiast polegać na błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji Sądu (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005r. sygn. akt FSK 2396/04). Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lutego 2005r. sygn. akt FSK 1471/04, w którym wyraził pogląd, że: "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 powołanej ustawy...." Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jest również nieuzasadniony, bowiem polemika ze stanowiskiem Sądu nie jest przesłanką uzasadniającą uznanie naruszenia wskazanego przepisu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 wskazanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.