II SA/Kr 1319/18

Sygn. akt II SA/Kr 1319/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Rabka - Zdrój na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 sierpnia 2018 roku, znak: SKO-ZP-415-121/18 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala Burmistrz Miasta R.-Z. decyzją z dnia 4 sierpnia 2008 r. (znak: [...] ustalającej na wniosek L. L. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym dwustanowiskowym oraz budowie urządzeń i obiektów budowlanych (studnia kopana, zjazd z drogi, droga wewnętrzna) dla działek nr [...] oraz [...] w R. Z.. W wyniku rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, złożonego przez jedną ze stron postępowania, decyzją z dnia 28 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności Burmistrza Miasta R.-Z. z dnia 4 sierpnia 2008 r. Z kolei w następstwie ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, decyzją z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: [...]) wydaną w zmienionym składzie osobowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzji własną z dnia 28 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta R.-Z. z dnia 4 sierpnia 2008 r. W dniu 15 maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek z dnia 10 maja 2017 r. o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: [...]), w którym jako wnioskodawcę oznaczono Burmistrza R.-Z.. Wnioskodawca zarzucał zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 156 § l pkt 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że art. 38 ust. 2 i art. 59 ust. l ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 879 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 sierpnia 2008 r. mogą być stosowane w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy takim, które nie wymaga stosowania wykładni prawa, jak również rażące naruszenie art. 7, art. 77 § l w zw. z art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nie wykazanie oczywistości naruszenia nie budzącego wątpliwości przepisu prawa, a także skutków społeczno-gospodarczych, które winny być tego rodzaju, by decyzji nie można było zaaprobować, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Uznając, iż podmiotem składającym podanie o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: [...]) jest Burmistrz R.-Z., Samorządowe Kolegium Odwoławcze - orzekające w zmienionym składzie osobowym - w dniu 12 czerwca 2017 r. wydało postanowienie (znak: [...]), którym odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. W następstwie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym ponownie jako wnioskodawcę oznaczono Burmistrza R.-Z., w dniu 8 sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Kr 1334/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchyla to postanowienie i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia 12 czerwca 2017r. Sąd nakazał wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia wątpliwości, co do podmiotu wnoszącego podanie, a po ich wyjaśnieniu wydać stosowne rozstrzygniecie rozważając i uzasadniając kwestię interesu prawnego podmiotu wnoszącego podanie. Pismem z dnia 24 maja 2018 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało Burmistrza [...] do wyjaśnienia wątpliwości co do podmiotu składającego wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 10 maja 2017 r. tj. wskazanie, czy podmiotem tym jest Burmistrz [...], czy też Gmina R -Z.. W odpowiedzi, w dniu 8 czerwca 2018 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Burmistrza [...] z dnia 30 maja 2018 r., w którym wskazano, że podmiotem składającym wniosek z dnia 10 maja 2017 r. jest Gmina R -Z.. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. (znak: [...]) wydanym w następstwie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku Gminy R -Z. z dnia 10 maja 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2017 r. (znak: [...]). Pismem z dnia 25 czerwca 2018 r. Gmina R -Z. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej, zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2018r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1, art. 127 § 3, art. 144 i art. 157 § 1 i 2 kpa utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podano, iż gmina, której organ wykonawczy wydał decyzję w postępowaniu zwykłym w pierwszej instancji nie posiada legitymacji procesowej, w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji organu wyższego stopnia, na mocy której stwierdzono nieważność decyzji pierwotnej. Jak wielokrotnie wskazywał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wydawanych przez siebie uchwałach, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). W konsekwencji, bez względu na przedmiot sprawy, gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie (por. postanowienie NSA z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7). Gmina R -Z. wniosła skargę do WSA w Krakowie zarzucając naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Kr 1334/17; - art. 61 a § l w zw. z art. 157 § l kpa przy zastosowaniu art. 28 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie; - art. 124 § 2 K.p.a. poprzez nie wskazanie, dlaczego Gmina jako właściciel nieruchomości sąsiedniej nie posiada interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia 20 kwietnia 2012 r. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że w w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził legitymację procesową skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi. Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę; Skarga jako bezzasadna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wbrew argumentacji skargi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2018r. sygn. akt II SA/Kr 1334/17 nie została przesądzona sporna kwestia czy gmina ma legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 kwietnia 2012 r.. Sąd jedynie nakazał wyjaśnienie jaki konkretnie podmiot taki wniosek składa. Obecnie po wyjaśnieniu tej wątpliwości, możliwa jest ocena czy Gmina R. – Z. ma legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 kwietnia 2012 r. Na wstępie wskazać należy, iż na gruncie postępowania administracyjnego stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty praw i obowiązków wynikających z przyznanej im osobowości prawnej oraz wyposażenia w prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) mają niewątpliwie interes prawny w żądaniu czynności organu administracyjnego albo udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli dotyczą one tychże praw i obowiązków. Ta generalna zasada doznaje jednak ograniczenia w sprawach, w których organ jednostki samorządu terytorialnego orzekał jako organ administracyjny. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji strony procesowej w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu (por. uzasadnienie uchwały NSA z dn. 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, opubl. ONSA nr 4 z 2003 r., poz. 115). Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji ta jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie ogranicza zakres procesowy tych jednostek jako osób prawnych. Ten sam podmiot nie może bowiem w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania (por. postanowienia NSA z 22.10.2009 r., sygn. akt I OSK 1406/09, z 28.05.2009 r., sygn. akt I OSK 551/08, wyrok NSA z 28.05.2008 r., sygn. akt I OSK 782/08). Powyższe mają także zatem zastosowanie do sytuacji dotyczącej postępowań nadzwyczajnych, w sytuacji – tak jak w niniejszej sprawie – wniosku złożonego przez Gminę R. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji organu wyższego rzędu nad Burmistrzem R. - Z. o stwierdzeniu jego decyzji o warunkach zabudowy. Legitymacji takiej nie będzie również posiadała jednostka samorządu terytorialnego, której ten organ jest reprezentantem. Na przyjęcie takiej koncepcji nie pozwala bowiem zasada działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7 i 8 k.p.a., gdyż organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela mają stać na straży prawa, zatem w procesie kontroli instancyjnej nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego wyrażania swoich interesów (por. wyrok TK z dn. 29.10.2009 r., sygn. K 32/08, opubl. OTK-A 2009/9/139). Wbrew również zarzutom wyrażonym w skardze, jak wyżej wskazano, wykładnia ta wynika nie z orzecznictwa sądowego, lecz powołane orzecznictwo oparło się na przepisach prawa, określających w/w zasady działania organów administracyjnych, określone w kpa. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.