II SA/Bd 1012/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr[...] Prezydent M. T., działając na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 7 i 10, art. 19 ust. 1, art. 23, art. 25 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia [...] września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 554) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), orzekł o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłaconego J. K. w łącznej kwocie [...]zł za okres od dnia [...].10.2012 r. do [...].09.2013 r. oraz zobowiązał do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie [...]zł bez ustawowych odsetek. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż w dniu [...].08.2012 r. J. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres świadczeniowy trwający od [...].10.2012 r. do [...].09.2013 r. Prezydent M. T. decyzją z dnia [...].09.2012 r., nr [...] przyznał świadczenia z funduszu alimentacyjnego, gdyż rodzina spełniała kryteria uprawniające do otrzymywania tychże świadczeń. Następnie Sąd Rejonowy w T. wyrokiem z dnia [...].12.2017 r., sygn. akt [...] zniósł obowiązek alimentacyjny H. K. wobec wnioskodawczyni z dniem [...].10.2008 r. Organ I instancji uwzględniając powyższe stwierdził, że zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa, a dokładnie z art. 29 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku, gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest zobowiązana do ich zwrotu bez odsetek. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. wyraziła niezadowolenie z treści rozstrzygnięcia podnosząc, iż nie jest w stanie spłacić oznaczonej jako nienależna – kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w przedmiotowej sprawie przepisami prawa powszechnie obowiązującego o charakterze materialnym oraz procesowym i z tego powodu organ odwoławczy musiał utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta M. T. przez Kierownika Działu Świadczeń Alimentacyjnych T. C. Ś. R. (nr[...]). Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W toku podjętych czynności wyjaśniających, organ prawidłowo ustalił, iż na mocy wyroku Sądu Rejonowego w T. III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] grudnia 2017 r., wydanego w sprawie o sygn. akt [...] stwierdzono, że obowiązek alimentacyjny H. K. ustalony wyrokiem Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] września 2007 r. w sprawie o sygn. akt [...] na kwotę po [...] zł miesięcznie wygasł z dniem [...] października 2008 r. W ocenie Kolegium z akt sprawy wynika, iż skarżąca pomimo ustalenia wygaśnięcia obowiązku alimentacyjnego, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od [...] października 2012 r. do [...] września 2013 r., przy czym zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia. W przekonaniu Kolegium nie ulega wątpliwości, iż zmianę mającą wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowi prawomocne orzeczenie o wygaśnięciu obowiązku alimentacyjnego, o której Skarżąca winna była zawiadomić właściwy organ. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy uznał, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone skarżącej w okresie od [...] października 2012 r., a więc po uchyleniu obowiązku alimentacyjnego do [...] września 2013 r. stanowią świadczenie nienależnie pobrane, co w oparciu o treść art. 29 ust. 3 ustawy z dnia [...] września 2007 r. rodzi obowiązek ich zwrotu. Ustalona przez organ pierwszej instancji kwota [...]zł stanowi równowartość przyznanych skarżącej świadczeń alimentacyjnych w kwocie [...]zł pomnożonych przez ilość miesięcy, w których świadczenia były pobierane pomimo uchylenia obowiązku alimentacyjnego, tj. 12 miesięcy. W tym stanie rzeczy uznano, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr[...], zgodna jest z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego oraz proceduralnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, iż w oparciu o treść art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, skarżącej przysługuje prawo ubiegania się o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie jej na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. W skardze do Sądu J. K. zarzuciła, iż w jej ocenie decyzja organu odwoławczego jest dla niej krzywdząca, gdyż niczego nie wyłudziła, a pobierając świadczenie spełniała kryteria jego otrzymywania. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Innymi słowy, sąd obowiązany jest zasadniczo dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Wspomniane kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W ramach w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał skargę za skuteczną, gdyż interpretacja zastosowanego w kontrolowanym akcie przepisu art. 29 ust. 3 w zw. z ust 2 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów (zwanej dalej "ustawą") jest błędna, a ma to istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjm (vide: np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11.02.2011 r., sygn. akt II SA/Po 899/10; WSA w Krakowie z 13.01.2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1611/14; WSA w Gliwicach z 6.05.2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 744/150, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, uważa się, iż obowiązek wierzyciela alimentacyjnego w przypadku pobrania nienależnego świadczenia i obowiązek tego podmiotu w przypadku wystąpienia zmian w zakresie tytułu wykonawczego stanowiącego dotychczasową podstawę jego uprawnień do alimentów, uregulowane zostały przez ustawodawcę odrębnie, co potwierdza zamieszczenie w treści art. 29 ust. 2 i 3 ustawy regulacji nakazującej stosowanie jej art. 23 "odpowiednio". Stosowanie "odpowiednio", a nie "wprost" art. 23 ustawy do przepisu art. 29 ust. 3 w zw. z ust. 2 wynika z tego, że obowiązek wierzyciela alimentacyjnego, o którym mowa w tym przepisie, powstaje na skutek zmiany w jego sytuacji prawnej ukształtowanej dotychczas mocą wyroku sądu powszechnego (względnie zatwierdzonej przez ten sąd ugody). Świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem przyznawanym w miejsce niewypełnionego przez dłużnika alimentacyjnego obowiązku, wynikającego z ustawy, a konkretyzowanego w wyroku sądowym (ugodzie). Funkcjonowanie takiego wyroku przyznającego alimenty w określonej wysokości przesądza o możliwości przyznania świadczenia alimentacyjnego przy spełnieniu wymaganych ustawą warunków. Prawomocny wyrok zasądzający alimenty ma i ten skutek, że odnosi się również do zdarzeń przyszłych. Sąd bowiem zobowiązując do płacenia alimentów ustala rozmiar tego obowiązku i czas jego trwania również z uwzględnieniem faktów przyszłych, poddanych ocenie według zasad prawdopodobieństwa w chwili wydania wyroku. Ustawa zezwala jednak na ponowne określenie roszczeń na podstawie okoliczności, które ujawniły się po uprawomocnieniu się wyroku. Zmiana okoliczności, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, nie może być traktowana jako zmiana stanu faktycznego, lecz jako przesłanka wniosku, że w świetle faktów ocena tego stanu okazała się nietrafna i że obecnie zachodzi możliwość jej poprawienia. Ograniczenie lub uchylenie obowiązku alimentacyjnego następuje wprawdzie już na skutek zmiany przesłanek materialnych, jednak skuteczność prawną zyskuje dopiero przez uchylenie prawomocnego wyroku zasądzającego alimenty, który aż do tej chwili zachowuje moc obowiązującą i na skutek tego tamuje uznanie materialnych skutków zmiany. Toteż dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie lub ograniczenie obowiązku alimentacyjnego odpada podstawa prawna rat alimentacyjnych pobranych ponad miarę zakreśloną uchyleniem lub ograniczeniem (por. uchwala składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 16.11.1954 r., sygn. akt I Co 41/54, publ. OSNCK 1956/1/3 wydana w nieaktualnym już stanie prawnym, jednak zawierająca analizę prawną całkowicie adekwatną do rozważań niezbędnych dla kontrolowanej sprawy). "Dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" należy zatem co do zasady (z wyjątkiem, o jakim mowa będzie poniżej, a dotyczącego istnienia po stronie osoby uprawnionej do alimentów dobrej wiary) utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie lub ograniczenie obowiązku alimentacyjnego i dopiero od tego momentu możliwe jest żądanie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na zasadzie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy. Do tego dnia natomiast organ posiada pełny tytuł do wypłaty wierzycielowi alimentacyjnemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tytułem tym jest dotychczasowy prawomocny wyrok zasądzający alimenty i nie można, co do zasady, skutecznie twierdzić, że wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego niweczy automatycznie z mocą wsteczną moc obowiązującą wyroku pierwotnie kształtującego obowiązek alimentacyjny. Wyjątek od powyższego stanowi sytuacja, kiedy świadczenia z funduszu alimentacyjnego były pobierane przez osobę, która przyjęła je w złej wierze, wiedząc, że się jej nie należą. Nadanie zatem sformułowaniu "od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów" takiej treści, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, prowadziłoby do naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez uchybienie jednej z przypisanych temu przepisowi zasad, jaką jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Adresatami świadczenia z funduszu alimentacyjnego są bowiem podmioty w trudnej sytuacji materialnej, a przyznawane im świadczenie służy zapewnieniu bieżących środków utrzymania. Są to nadto osoby będące w posiadaniu nie tylko decyzji ostatecznej uprawniającej je do pobierania świadczenia, ale także w posiadaniu wykonalnego wyroku czy ugody sądowej. Ich przekonanie o możliwości wykorzystania otrzymywanych świadczeń może być zatem całkowicie słuszne. Zaprzeczeniem zasadzie lojalności państwa względem obywateli, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, byłoby nakazywanie im, już z własnych środków, często bardzo szczupłych, zwrot świadczenia, które zużyły w przekonaniu, że są to działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem, bez świadomości, że obowiązek alimentacyjny wobec nich wygasł. Jak wspomniano wyżej, od powyższego stanowiska odnośnie momentu, od którego wierzyciel alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu wypłaconych przez fundusz alimentacyjny świadczeń, istnieje jedno istotne zastrzeżenie. W tym zakresie należy odwołać się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 12.06.2015 r., sygn. akt I OSK 2081/13, który Sąd w niniejszym składzie podziela, i w którym wskazano, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pobrane przez osobę, która przyjęła je w złej wierze, wiedząc, że się jej nie należy. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, z których wynikałoby, czy skarżąca przyjmując świadczenia czyniła to w złej wierze, tj. mając wiedzę, że obowiązek alimentacyjny wobec niej wygasł. Na mocy art. 19 ustawy, obowiązek powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń ciąży na osobie, której świadczenie przyznano, zatem organ winien ustalić, czy i kiedy skarżąca powzięła informacje, że zaistniały okoliczności, z których jednoznacznie by wynikało, że nałożony na dłużnika alimentacyjnego obowiązek wygasł z przyczyn wskazanych w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym (art. 128 i nast.). Dopiero tak ustalona data winna determinować ocenę istnienia takiego stanu świadomości po stronie skarżącej, który pozwoliłby na nałożenie na nią obowiązku zwrotu uzyskanych po tej dacie świadczeń, jako nienależnie pobranych. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali, czy skarżąca, jeszcze przed wydaniem wyroku uchylającego wobec niej obowiązek alimentacyjny dłużnika alimentacyjnego, posiadała wiedzę pozwalającą w sposób jednoznaczny na ustalenie, że pobierając świadczenia pozostawała w złej wierze. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że organ naruszył art. 29 ust. 3 ustawy, czego konsekwencją było naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. skutkujące nieustaleniem w prawidłowy sposób stanu faktycznego, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302). Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.