II OSK 1999/19

Dnia 9 października 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Zbigniew Kostka sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 9 października 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 408/18 w sprawie ze skargi O. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 408/18, po rozpoznaniu skargi O. O. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w określonym terminie (1.), stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrywaniu odwołania (pkt 2.), stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3.), wymierzył organowi grzywnę w wysokości [...] zł (pkt 4.), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 5.) oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 6.). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z [...] listopada 2017 r. O. O. wystąpiła do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. zatytułowanym "Zapowiedź wniesienia ponaglenia wraz z wnioskiem o doręczenie korespondencji przez EPUAP" cudzoziemka wniosła o niezwłoczne podjęcie działań mających na celu rozpoznanie wniosku o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy złożonego [...] listopada 2017 r. Pismem z [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie 7 dniu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Cudzoziemka w dniu [...] lutego 2018 r. uzupełniła braki formalne wniosku. W dniu [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.), wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Komendanta Stołecznego Policji z wnioskiem o przekazanie informacji czy wjazd i wyjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Termin uzyskania odpowiedzi upływał [...] maja 2018 r. W toku postępowania cudzoziemka zmieniła stanowisko pracy, na którym miała podjąć zatrudnienie: [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez złożenie do akt m. in.: umowy z pracodawcą, potwierdzenie posiadania ubezpieczenia zdrowotnego oraz rozliczenia podatkowego za 2017 r. Wezwanie zawierało informację o terminie załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2018 r. W dniu [...] kwietnia 2018 r. skarżąca poinformowała organ o zmianie pracodawcy. Skarżąca ponownie złożyła zapowiedź wniesienia ponaglenia w dniu [...] lipca 2018 r. Pełnomocnik cudzoziemki w dniu [...] lipca 2018 r. zapoznał się z aktami sprawy. Tego samego dnia złożył ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] odmówił cudzoziemce udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] sierpnia 2018 r. Strona, działając przez pełnomocnika, pismem z [...] sierpnia 2018 r. wniosła za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Wojewody [...]. Skarżąca podniosła, że w dniu [...] listopada 2017 r. wniosła o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Pomimo upływu [...] miesięcy od dnia złożenia wniosku, sprawa nie została rozpoznana, a organ nie zawiadomił o terminie jej załatwienia, jak również o nie poinformował o przyczynach zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność w pierwszej kolejności odniósł się do wniosku organu o odrzucenie skargi z tego powodu, że została ona wniesiona w dniu [...] sierpnia 2018 r. tj. po wydaniu decyzji przez organ w dniu [...] lipca 2018 r. Sąd stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie albowiem ustanie bezczynności organu nie następuje z chwilą wydania aktu lecz z chwilą wejścia aktu do obrotu prawnego w postępowaniach, w których stroną jest jedynie wnioskodawca. W myśl art. 10 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W rozpatrywanej sprawie decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. doręczono pełnomocnikowi Skarżącej w dniu [...] sierpnia 2018 r., a zatem po wniesieniu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu wniesienie skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej wejściem do obrotu prawnego, co ma miejsce w wypadku doręczenia jej jedynej stronie postępowania - nie powoduje, że skarga jest niedopuszczalna lub bezzasadna. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2015 r. (sygn. akt II OSK 2754/14), w którym Sąd ten stwierdził m. in., że: wniesienie do sądu skargi na bezczynność organu administracji po wydaniu decyzji, ale jeszcze przed doręczeniem jej stronie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., iż sąd administracyjny zobowiązany jest do dokonania oceny w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy wystąpiła bezczynność, a jeżeli tak to, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze, że organ wydał decyzję w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] lipca 2018 r. postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1. sentencji wyroku. Przechodząc natomiast do badania, czy w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością Wojewody [...] w załatwieniu wniosku Skarżącej, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że okoliczności sprawy pozwalają na stwierdzenie, że Wojewoda [...] pozostawał rażąco bezczynny w załatwieniu sprawy z wniosku Skarżącej z dnia [...] listopada 2017 r. Takie zachowanie organu rażąco narusza art. 35 § 3 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ podjął pierwszą czynność, a następnie wydał decyzję w wyniku wielokrotnych interwencji Skarżącej. Zdaniem Sądu, nie można zaakceptować faktu, że organ przekraczając termin załatwienia sprawy, jednocześnie nie zawiadamiając strony o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze i to zupełnie podstawowe czynności (wezwanie do uzupełnienia wniosku) dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy (zapowiedź złożenia ponaglenia) i po kilku miesiącach od wniesienia podania. Przekroczenia terminów określonych w k.p.a. nie mogą uzasadniać powoływane przez organ problemy organizacyjne, jak duża liczba spraw. Organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Stwierdzona bezczynność wynikała z zaniechań organu. Uwzględniając skargę, Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości [...] zł (pkt 4. sentencji wyroku), biorąc pod uwagę zaniechania i zaniedbania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów k.p.a. oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do stwierdzonej bezczynności. Sąd odstąpił natomiast od przyznania od organu sumy pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 145a § 3 p.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 5. sentencji). Zdaniem Sądu, należy mieć na uwadze, że jakkolwiek podnoszona przez organ okoliczność dużej liczby wpływających do niego spraw nie wpływa na ogólną ocenę uchybienia przez organ obowiązkowi respektowania obowiązujących przepisów k.p.a., w tym art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a., a także wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania, to jednak może ona uzasadniać nieprzyznanie od organu sumy pieniężnej stronie. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że jest to właśnie okoliczność uzasadniająca oddalenie skargi w zakresie żądania sumy pieniężnej. Wojewoda [...] w skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok z 19 grudnia 2018 r. w części, tj. co do pkt 3 i 4 w zakresie stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenia o wymierzeniu Wojewodzie [...] grzywny w wysokości [...] złotych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a w związku z art. 35 § 3 i § 5 oraz 36 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie; a) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a poprzez nałożenie na Wojewodę [...] grzywny w wysokości [...] zł, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy nałożenie grzywny na organ nie jest zasadne i jako takie nie powinno być orzeczone. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 3 i 4 oraz uznanie braku rażącego naruszenia prawa ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 i 4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że w terminie załatwienia sprawy wyznaczonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego organ nie podjął żadnej czynności w sprawie oraz nie poinformował strony o przyczynie zwłoki i nie wskazał terminu załatwienia sprawy. Pierwsza czynność w sprawie została dokonana w dniu [...] lutego 2018 r., a zatem po [...] miesiącach od złożenia wniosku. Organ wezwał wówczas stronę do uzupełnienia braków wniosku. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że było to spowodowane złożonym w dniu [...] lutego 2018 r. pismem strony, która zapowiedziała wniesienie ponaglenia. Czynności mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, na którego podstawie możliwe byłoby wydanie decyzji, były podejmowane [...] kwietnia 2018 r. (wystąpienie o informacje wskazane w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) oraz [...] kwietnia 2018 r. (kolejne wezwanie do uzupełnienia braków wniosku wraz z informacją, że decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] czerwca 2018 r.). Zauważyć należy, że w wyznaczonym terminie organ nie załatwił sprawy i nie poinformował strony o nowym terminie załatwienia sprawy. Skarżąca ponownie złożyła zapowiedź wniesienia ponaglenia w dniu [...] lipca 2018 r. Następnie w dniu [...] lipca 2018 r. Cudzoziemka wniosła ponaglenie. W tym też dniu organ wydał decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Oznacza to, że czynności te były podejmowane odpowiednio po [...] miesiącach oraz po [...] miesiącach od dnia złożenia wniosku, natomiast decyzja została wydana po [...] miesiącach od dnia złożenia wniosku. Uwzględniając charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ nie zachował zasady szybkości i prostoty postępowania wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. Organ tylko raz poinformował Skarżącą o terminie załatwienia jej sprawy dopiero po [...] miesiącach od dnia złożenia wniosku. W terminie tym sprawa nie została załatwiona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej oceny postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem Sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz Skarżącego sumę pieniężną do wysokości do wartości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Mając na uwadze, że w sprawie zaistniały podstawy do uznania, iż Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasadne było wymierzenie grzywny wskazanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki NSA z: z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16). Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.