II OSK 1573/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1390/18 w sprawie ze skargi U. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 1390/18, oddalił skargę U. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej "U.") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "MWINB") z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej "PINB") postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2017.1257), po rozpatrzeniu wniosku U.: - odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2017.1332 ze zm.; dalej p.b.), za przystąpienie do użytkowania pawilonu przy ul. [...] w W., stanowiącego samowolę budowlaną, oraz - odmówił przyznania U. statusu strony w tym postępowaniu. Zaskarżonym postanowieniem MWINB utrzymał w mocy ww. postanowienie. Na to postanowienie U. złożyła skargę do WSA w Warszawie. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że przedmiotem oceny jest postanowienie o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w celu nałożenia na inwestora kary pieniężnej w trybie art. 57 ust. 7 p.b., a także nadania skarżącej spółce statusu strony tego postępowania. WSA podniósł, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o jakiej mowa w art. 57 ust. 7 p.b. zależna jest od stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 bądź art. 55 p.b. Przepisy te nakładają na inwestora obowiązek, aby przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego zawiadomił on właściwy organ o zakończeniu budowy albo złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie i taką ostateczną decyzję uzyskał. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów przyjąć należy, iż przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego spotkać się może z reakcją organu nadzoru budowlanego w postaci nałożenia kary za nielegalne jego użytkowanie, tylko w wypadku gdy do użytkowania przystąpiono z naruszeniem obowiązków jakie określone zostały w dwóch wskazywanych wyżej artykułach. Mając świadomość rozbieżności orzecznictwa sadowoadministracyjnego na tle stosowania art. 57 ust. 7 p.b., WSA podkreślił, że ostateczną decyzją z dnia [...] października 2017 r. MWINB utrzymał w mocy decyzję PINB, nakazującą inwestorowi - Stowarzyszeniu A., dokonanie rozbiórki pawilonu na nieruchomości przy ul. [...] w W. W dniu [...] listopada 2017 r. do PINB wpłynął wniosek spółki o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania obiektu bez legalnego zakończenia budowy. Zdaniem Sądu, wnioskowane przez skarżącą spółkę postępowanie oraz ewentualna kara pieniężna, nie mogą mieć miejsca w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu. W przypadku braku dobrowolnej rozbiórki, organ musiałby bowiem prowadzić postępowanie egzekucyjne, a jednocześnie wymierzyć karę z art. 57 ust. 7 p.b., której jednym z istotnych elementów jest przymuszenie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W niniejszej sprawie cel ten nie istnieje, a nakaz rozbiórki obiektu oznacza jego fizyczne zniesienie. Kwestia szybkości i skuteczności wyegzekwowania ostatecznego nakazu rozbiórki, nie może mieć wpływu na ocenę dopuszczalności zastosowania normy z art. 57 ust. 7 p.b. Dodatkowym argumentem jest to, że w przepisach Prawa budowlanego, samowole budowlane zostały objęte kompleksową i spójną regulacją prawną. Sąd stwierdził, że z uwagi na prawną niedopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, stanowiącego samowolę budowlaną i objętego ostatecznym nakazem rozbiórki, twierdzenie skarżącej o posiadaniu przez nią przymiotu strony postępowania, nie miało znaczenia dla postanowienia wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, prawidłowo ustaliły i zinterpretowały obowiązujące przepisy, dokonały prawidłowej subsumcji, a uzasadnienia kontrolowanych postanowień spełniają wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi przez jej uwzględnienie i uchylenie w całości postanowień organów obu instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania – art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na: a) zaniechaniu odniesienia się do stanu faktycznego ustalonego przez organ poprzez ocenę prawidłowości tych ustaleń i poprzestanie na przytoczeniu fragmentów uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, b) zaniechaniu odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi i poprzestanie na analizie jedynie zarzutu naruszenia prawa materialnego, c) zaniechaniu wyjaśnienia podstawy prawnej i poprzestanie na dostrzeżeniu rozbieżności w orzecznictwie bez wskazania, którą z linii orzeczniczych Sąd podziela i bez zaprezentowania własnego stanowiska czy norma prawna art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 i 55 p.b. znajduje zastosowanie jeśli samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu dotyczy samowoli budowlanej oraz dokonanie jedynie fragmentarycznej wykładni art. 57 ust. 7 p.b. poprzez odniesienie się tylko do znaczenia orzeczonego nakazu rozbiórki dla funkcji jaką w ocenie Sądu spełniać ma kara, o której mowa w ww. przepisie; 2) prawa materialnego – art. 57 ust. 7 p.b. – poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawarta w nim norma oznacza, że postępowanie oraz ewentualna kara pieniężna, o których mowa w tym przepisie nie mogą mieć miejsca sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu wobec tego, że cel kary z art. 57 ust. 7 p.b., której jednym z istotnych elementów jest przymuszenie do uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie istnieje, a nakaz rozbiórki obiektu oznacza jego fizyczne zniesienie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna być taka, że postępowanie oraz ewentualna kara pieniężna, o których mowa w tym przepisie mogą mieć miejsce w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu wobec tego, że kara z art. 57 ust. 7 p.b. spełnia kilka istotnych funkcji, w tym obok dyscyplinującej również funkcję prewencji generalnej i funkcję represji, podczas gdy głównym celem nakazu rozbiórki obiektu jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a ponadto z uwagi na to, że samowola budowlana i samowola użytkowa stanowią dwa oddzielne delikty, z których każdy może podlegać odrębnej karze, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że stan faktyczny sprawy nie poddaje się subsumcji pod normę prawną art. 57 ust. 7 w zw. z prowadzeniem postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, stanowiącego samowolę budowlaną i objętego ostatecznym nakazem rozbiórki, podczas gdy taka niedopuszczalność nie wynika z przepisu prawa i stan faktyczny poddawał się subsumcji pod art. 57 ust. 7 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest w realiach niniejszej sprawy zasadny. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji należycie odniósł się do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności i wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia w sposób wystarczający do skontrolowania jego prawidłowości. W ten sam sposób dokonał wykładni art. 57 ust. 7 p.b. jednoznacznie wskazując, że w jego opinii przepis ten nie ma zastosowania do obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. Stwierdzić też należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby Sąd I instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, bowiem z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. np. wyrok NSA z 17 lutego 2010 r., II FSK 1511/08). W rozpatrywanej sprawie Sąd wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 57 ust. 7 p.b. Zgodnie z tym unormowaniem w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie prezentowano stanowisko, zgodnie z którym kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b., nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze (por. np. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2242/18, LEX nr 2728550; z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1972/17, LEX nr 2695404). Podkreślano ponadto, że w sytuacji samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a w konsekwencji nie można uznać, że strona, nie uzyskując tego pozwolenia, narusza art. 55 p.b. Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 p.b., to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust. 7 p.b. (wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., II OSK 1920/12, LEX nr 1568302). Z uwagi na to, ze nie było to jedyne stanowisko prezentowane w orzecznictwie, problematyka ta została rozważona przez skład 7 sędziów NSA w zapadłym w dniu 30 listopada 2020 r. wyroku w sprawie II OSK 2641/17. Biorąc pod uwagę treść tego wyroku i okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że w stosunku do samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, co do którego orzeczono rozbiórkę, art. 57 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania. W powyższym wyroku podkreślono, że zastosowanie art. 57 ust. 7 p.b. jest ściśle powiązane z przepisami art. 54 i art. 55 p.b. W myśl art. 54 p.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na którego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego zawiadomienia. Natomiast przepis art. 55 ust. 1 pkt 1 p.b. przewiduje, że w odniesieniu do wymienionych w nim kategorii obiektów budowlanych należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na ich użytkowanie. Stosownie zaś do pkt 2 ust. 1 art. 55 decyzję o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4. Przepis art. 49 Prawa budowlanego reguluje legalizację obiektu budowlanego realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W razie zaistnienia przesłanek pozwalających na legalizację obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Jednocześnie w tej decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i ust. 5). Podobnie w decyzji kończącej pozytywnie postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50 i 51 p.b., organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4). Z powyższego wynika, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma wyłącznie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b. W takim przypadku nie ma prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co oznacza, że art. 54 p.b. nie ma zastosowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Do takich obiektów zastosowanie ma art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b. Oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można mówić dopiero wówczas kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W omawianym wyroku podkreślono, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 p.b. nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadnym jest uruchomienie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją. W pełni podzielając powyższe stanowiska uznać należy przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię art. 57 ust. 7 p.b. za prawidłową. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.