II OSK 971/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 697/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r. oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 697/18, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd I instancji zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523) - dalej: "u.o.a.n.", oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], pomimo, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Stawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. W jej ocenie zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, bowiem nie spełnia wymogu aktu normatywnego, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące. Uchwała została wydana w oparciu o art. 11a ust. 1 u.o.z. Natomiast publikacja jest wymagana przy podejmowaniu uchwał w trybie art. 41 ust. 1 u.s.g. Końcowo organ podkreślił, że zaskarżoną uchwałę stosownie do przepisu 90 ust. 1 u.s.g. przekazano organowi nadzoru, jakim jest Wojewoda [...], który nie wniósł zastrzeżeń. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd I instancji zgodził się z Prokuratorem, że uchwała rady gminy w sprawie przyjęcia Programu ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym, abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" - do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter - jako aktu powszechnie obowiązującego - może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść Programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech Programu trzeba jednak zaliczyć również to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię Programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania, Sąd Wojewódzki uznał, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Jak wskazał dalej Sąd meriti uchwała w sprawie przyjęcia Programu na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia Programu. Przedmiotowy Program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny. Podsumowując, z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść Programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, Sąd I instancji uznał, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Skoro zaskarżona uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, powinna być - jako akt prawa miejscowego - zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w u.o.a.n. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa - akt taki nie może bowiem wiązać adresatów zawartymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...]. Zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie , że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze abstrakcyjno - generalnym i w konsekwencji stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu tego przepisu; - art. 42 u.s.g. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała zawiera normy o charakterze abstrakcyjno - generalnym i w konsekwencji stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu tego przepisu podlegający ogłoszeniu w trybie u.o.a.n. W oparciu o tak postawione zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przedmiotowa uchwała nie zawiera ani jednej normy w rozumieniu art. 41 ust. 1 u.s.g., w szczególności brak jest przepisu uchwały, który nakłada na bliżej nieokreślonych adresatów zarówno prawa, jak też obowiązki rozumiane jako prawa i w konsekwencji nie powstają żadne stosunki zobowiązaniowe. Postanowienia przedmiotowej uchwały, a ściślej załącznik nr 1, który stanowi program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy [...] w 2018 zawiera wyłącznie obowiązki adresowane do Wójta Gmina [...], które zakreśla delegacja określona w art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt. Strona skarżąca podniosła, że charakter zawartych w zaskarżonej uchwale postanowień nie pozwala na stwierdzenie, że zawiera normy powszechnie obowiązujące, regulujące uprawnienia i obowiązki bliżej nieokreślonego kręgu osób (podmiotów). Uchwała ta nie wywiera skutków "zewnętrznych" jako typowych dla aktów prawa miejscowego. Zgodnie z § 3 ww. uchwały jej wykonanie stanowi obowiązek Wójta Gminy [...]. Zakres adresatów zakreśla przedmiot uchwały i zgodnie z § 1 program (załącznik do uchwały) określa ogólne wytyczne dotyczące zapewnienia opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiega bezdomności zwierząt poprzez określenie celów i zadań realizowanych w roku 2018. W Programie określone zostały zadania podyktowane zapisami art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Program dotyczy zapewnienia opieki oraz przeciwdziałania bezdomności zwierząt domowych, a w szczególności psów i kotów oraz zwierząt gospodarskich, a także zapewnienia opieki wolno żyjącym kotom. Program nie dotyczy odławiania i dalszego postępowania ze zwierzętami wolno żyjącymi (dzikimi). Przepis § 2 programu określa jego cele, natomiast zadania zakreśla § 3 programu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zapis § 3 ust. 1-7 programu dotyczy bezdomnych zwierząt, zatem na podstawie tych przepisów nie można przypisać praw i obowiązków dla podmiotów prawa na zewnątrz. Nie nakładają także praw i obowiązków zapisy § 3 ust. 8-9, które dotyczą zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt i znakowanie psów elektronicznymi mikroprocesorami i ich rejestracji oraz działań o charakterze edukacyjno-informacyjnym. Z przepisów tych nie wynika żaden skonkretyzowany obowiązek wobec mieszkańców gminy, jak też uprawnienie, brak jest bowiem jakichkolwiek dyspozycji, na podstawie której można by egzekwować te prawa lub obowiązki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Rejonowy w [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w skardze do Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie pismem z dnia 19 lutego 2019 r. zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy [...] w 2018 r. jest aktem prawa miejscowego lub też nie jest takim aktem. Po okresie rozbieżności orzecznictwa sądowego w kwestii zakwalifikowania programu opieki nad zwierzętami do kategorii aktów prawa miejscowego w ostatnich okresie wyraźnie dominuje pogląd, zgodnie z którym takie uchwały są aktami prawa miejscowego. Stwierdził to między innymi NSA w wyroku z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14, opub. w LEX nr 2199460 wskazując, że uchwała rady gminy zawierająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Sąd ten wyjaśnił nadto, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taki program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Stanowisko to znalazło powszechną akceptację w kolejnych wyrokach NSA. Tylko tytułem przykładu można wymienić: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 661/17, opub. w Lex nr 2639381; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1574/18, opub. w LEX nr 2537315; wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13, opub. w ONSAiWSA 2014 r., Nr 6, poz. 100; wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, opub. w Lex nr 2066405; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17, opub. w LEX nr 2346710. Co zaś się tyczy zaskarżonej uchwały, to stwierdzić należy, że wprost nakłada ona obowiązki na schronisko dla zwierząt w [...] przy ul. [...] zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gm. [...] (§ 4 ust. 1 ww. uchwały). § 8 pkt 1 i 2 uchwały nakłada obowiązek poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt na schronisko. § 10 ww. uchwały nakłada obowiązek umieszczania bezdomnych zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym zlokalizowanym pod adresem [...], a § 11 ust. 2 uchwały określa obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt przez określoną w tym przepisie klinikę weterynaryjną. Przytoczone przepisy wskazują więc na nakładane obowiązki na podmioty pozostające poza strukturą administracji samorządu gminnego. Jeżeli z treści uchwały wynika, że zawiera ona jakiekolwiek uprawnienie skierowane do podmiotów pozostających poza sferą administracji samorządowej lub pozwala na realizację obowiązku wobec tych podmiotów, to jest to akt prawa miejscowego. Co istotne, ustawodawca nie wprowadził definicji aktu prawa miejscowego, a tym samym w każdym przypadku należy odrębnie oceniać, czy dana uchwała jest takim aktem lub nie jest, chyba że sam ustawodawca kwestię tę rozstrzygnął. Nietrafne są więc podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. Zgodnie z ostatnim z tych przepisów zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, a więc podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.