II GSK 758/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Przedsiębiorczości i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1583/18 w sprawie ze skargi V. M. P. spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia 27 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz V. M. P. spółki z o.o. z siedzibą w P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1583/18, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. M. P. spółki z o.o. z siedzibą w P. (dalej także jako: spółka) na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z 27 kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenia działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rozwoju i Finansów nr [...] z 12 lipca 2017 r., a nadto zasądził od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz skarżącej spółki 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Skarżąca spółka wniosła na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1010 ze zm.; dalej "u.s.e.") o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej – w zakresie terminu jego obowiązywania – poprzez określenie, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, o którym mowa w § 1 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 grudnia 2008 r. w sprawie legnickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 2157 ze zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie strefy"). Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 12 lipca 2017 r., na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 u.s.e. odmówił zmiany zezwolenia dotyczącej terminu jego obowiązywania. Zaskarżoną decyzją z 27 kwietnia 2018 r. Minister Przedsiębiorczości i Technologii (dalej także jako: organ) utrzymał w mocy powyższą decyzję wskazując, że 6 stycznia 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, która spowodowała, że przedsiębiorców – bez względu na datę wydania zezwolenia – obowiązuje regulacja zawarta w tym artykule, zgodnie z którą na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, minister właściwy do spraw gospodarki może zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20%; powodować zwiększeniem pomocy publicznej; dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Organ stwierdził, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka określona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., zgodnie z którą zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy publicznej. Organ wyjaśnił, że ponieważ w ustawie brak jest definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia, powodującej zwiększenie pomocy, zarówno w zakresie zwiększenia limitu tej pomocy, jak i zwiększenia stopnia jej wykorzystania. Uwzględnienie wniosku spółki co do terminu byłoby równoznaczne z wydłużeniem terminu ważności zezwolenia co najmniej do 31 grudnia 2026 r. (obecny, końcowy terminu funkcjonowania SSE), przy czym kolejne wydłużenie okresu działania tej strefy powodowałoby automatyczne przedłużenie terminu ważności zezwolenia i tym samym wydłużenie terminu korzystania przez skarżącą z pomocy publicznej. Zmiana taka umożliwiłaby skarżącej skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości, co jest przesłanką wydania decyzji odmownej. WSA w Warszawie uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że problem prawny w niniejszej sprawie - prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", został już rozstrzygnięty (w sposób utrwalony) w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w wyrokach z 19 lipca 2017 r. (sygn. akt II GSK 3905/16); z 14 lutego 2017 r. (sygn. akt II GSK 3851/16); z 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 20/17) i z 15 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 441/17). WSA podzielił zawarte w tych wyrokach stanowisko, z którego wynika, że organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. Zdaniem WSA organ bezzasadnie zrównał pojęcie "zwiększenia pomocy publicznej" – już przyznanej skarżącej i o niezmienianej wysokości – z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", pozostającym poza zakresem negatywnych przesłanek zawartych w art. 19 ust. 4 u.s.e. Sąd pierwszej instancji, podzielając powyższe poglądy prawne NSA, stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 s.s.e. Zdaniem WSA, skarżąca zasadnie wskazała, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie powodowała zwiększenia pomocy publicznej w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., gdyż pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych. W konkluzji sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie zauważył, że na wysokość pomocy nie wpłynie zmiana okresu obowiązywania zezwolenia. Zmiana okresu obowiązywania zezwolenia do roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już spółce pomoc publiczną, nie spowoduje natomiast jej zwiększenia. Odnosząc się do drugiej ze spornych kwestii sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2168, ze zm.; dalej: u.s.d.g.,), jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy odrębne – ze względu na nadrzędny interes publiczny – stanowią inaczej. Zdaniem WSA, organ błędnie uznał, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych w sytuacji, gdy w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., ze względu na nadrzędny interes publiczny, musi w ocenie WSA być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy, a ponadto analiza art. 11 u.s.d.g. prowadzi do wniosku, że ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 ustawy o swobodzie) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4 - 9 ustawy o swobodzie ) uznaje za równoważne i w związku z tym, rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek". Wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie, stanowi zatem "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie we wskazanych terminach rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 u.s.d.g. i naruszenie tej normy miało wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Przedsiębiorczości i Technologii i zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a w związku z art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. w związku z art. 1 i art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 362) oraz art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską poprzez błędną wykładnię pojęcia pomocy publicznej, o której mowa wart. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. i zrównanie tego pojęcia z pojęciem wielkości pomocy publicznej zdefiniowanej w art. 2 pkt 13 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, co doprowadziło do przyjęcia wykładni, że pomocą publiczną jest określona pula pomocy (wielkość wyrażona kwotowo) przyznana z góry i że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia (korzystania z przyznanej pomocy) nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej (przyznanej puli), lecz wyłącznie stopniem wykorzystania wielkości pomocy z góry przyznanej, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia pomocy publicznej nie powinna się sprowadzać do zrównania pojęcia pomocy publicznej z pojęciem wielkości pomocy publicznej, gdyż nie są to pojęcia tożsame, bowiem przez pomoc publiczną rozumie się zakłócenie lub możliwość zakłócenia konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorcom, co ogólnie jest zabronione (art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską), a dopuszczalne jedynie pod pewnymi warunkami, a w przypadku skarżącego warunkami tymi są m.in. termin korzystania z pomocy publicznej wynikający z zezwolenia i z Traktatu Akcesyjnego oraz wielkość pomocy publicznej ustalona zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz.U. Nr 188, poz. 1840, ze zm.), 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 u.s.d.g. w związku z art. 196 ust 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 650) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wniosek skarżącego o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Legnickiej SSE w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej. Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych – rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny – ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwie postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez NSA, przewidującego rozpoznanie skargi kasacyjnej w granicach podniesionych zarzutów, nie zaś rozpoznanie sprawy administracyjnej w całości – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). W rozpoznanej sprawie sformułowane zostały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszym z nich autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut błędnej wykładni przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., wyrażającej się w uznaniu przez sąd pierwszej instancji, że zwiększenie pomocy publicznej powinno być "interpretowane jako zwiększenie wielkości pomocy publicznej, bez uwzględnienia pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Akcesyjnego", a w konsekwencji błędnego zastosowania tak rozumianego przepisu, co doprowadziło do bezpodstawnego wniosku, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. Odniesienie tego zarzutu do stanowiska wyrażonego przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że w rzeczywistości sąd poglądu takiego nie wyraził. Co więcej, uznając za kluczową prawidłową wykładnię zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. pojęcia zwiększenia pomocy publicznej, ustalając normatywne znaczenia tego przepisu, wziął pod uwagę zarówno przepisy prawa krajowego, jak i prawa UE, dając temu wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. WSA nie zaniechał więc "uwzględnienia" pojęcia pomocy publicznej w świetle regulacji krajowych oraz art. 22 Traktatu Akcesyjnego, lecz w wyniku wykładni (systemowej i funkcjonalnej) ustalił jego znaczenie, jakkolwiek odmiennie od oczekiwanego przez organ. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem wprost, że organ dokonał błędnej wykładni art.19 ust. 4 pkt 2 s.s.e., poprzez bezzasadne zrównanie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", powołując się w tym zakresie zarówno na przeprowadzoną analizę wskazanych przepisów, jak i utrwalone już orzecznictwo sądów administracyjnych. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela, zauważając ponadto, że w skardze kasacyjnej w zasadzie pominięto w tym zakresie ustalenia i ocenę dokonaną przez WSA. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na to, że art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. nie precyzuje, czy zwiększenie pomocy dotyczy wielkości wyrażonej liczbowo, kwotowo, czy też wyrażonej limitem, co – w jego ocenie – wymagało wyjaśnienia w świetle art. 1 ustawy z 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 362), określającego pomoc publiczną jako pomoc państwa spełniającą przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zdaniem organu, pomoc taka zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, będąc niezgodną ze wspólnym rynkiem – w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi (definicję wielkości pomocy publicznej zawiera art. 2 pkt 13 cyt. ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej). Przytoczony wyżej argument autor skargi kasacyjnej powiązał z twierdzeniem, że "korzystanie przez skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą na terenie specjalnej strefy ekonomicznej na podstawie zezwolenia może stanowić zakłócenie konkurencji, o której mowa w art. 87 ust. 1 Traktatu". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie jest sporną kwestia charakteru pomocy udzielonej spółce (na podstawie zezwolenia nr 11 z 23 czerwca 1999 r.), gdyż niewątpliwie jest to pomoc publiczna. Ponadto w spornej sprawie nie była kwestionowana maksymalna wartość pomocy, z której spółka mogła skorzystać w ustalonym w zezwoleniu terminie. Zagadnienia te nie wymagają więc głębszej analizy, natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ wyciągnął błędne wnioski, oceniając wskazane kwestie w świetle przesłanek dopuszczalności zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej przez spółkę na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej – w zakresie zmiany okresu obowiązywania zezwolenia. Nie można podzielić poglądu organu, że korzystanie z tej pomocy (w postaci zwolnień podatkowych na podstawie ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych) po 31 grudnia 2017 r. stanowiłoby niedopuszczalne zwiększenie pomocy publicznej, o którym mowa w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. Wbrew bowiem tezie autora skargi kasacyjnej, pomoc publiczna przeznaczona dla podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa w specjalnych strefach ekonomicznych jest – co do zasady – prawem przedsiębiorcy, o treści normatywnej dookreślonej w dacie jego udzielenia, a więc także uprawnienia związane tym zezwoleniem zostają z tą samą chwilą określone. Uprawnienie to przedsiębiorca może zrealizować w granicach wyznaczonych wysokością pomocy i ta wartość jest istotna – także i w kontekście rozpoznawanej sprawy – gdyż ma stricte ekonomiczne znaczenie dla uprawnionego, który znając jej wartość w czasie ubiegania się o zezwolenie, decydował o zobowiązaniu się do realizacji określonych w zezwoleniu obowiązków, wymagających stosownych nakładów finansowych i działań organizacyjnych, łączących się z wymiernym ryzykiem gospodarczym. Ponadto – co najistotniejsze w sprawie – wartość ta była wprost określona w treści zezwolenia, stanowiąc jego zasadniczy i niezbędny element. W świetle tych ustaleń uznać należy, że z datą udzielenia zezwolenia zostaje jednocześnie określony limit pomocy publicznej, z której przedsiębiorca może skorzystać – o ile spełnione zostaną przesłanki określone w zezwoleniu – i nie jest to wartość zmienna, podlegająca ustaleniu dopiero w czasie wykonywania zezwolenia, gdyż zmianie ulega jedynie zakres wykorzystanej przez przedsiębiorcę pomocy (oczywiście tylko do wysokości jej limitu). Z tego względu stwierdzić także trzeba, że to w głównej mierze od przedsiębiorcy zależy, czy skorzysta w całości z uprawnienia wynikającego z omawianego zezwolenia, na co decydujący wpływ ma spełnienie obowiązków określonych w zezwoleniu, w okresie jego obowiązywania i na warunkach w nim określonych, co – jak wyżej wskazano – jest obarczone ryzykiem gospodarczym i nie zawsze jest więc możliwe do zrealizowania w przewidzianym czasie. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skoro zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie została wprost wyłączona na podstawie przepisów prawa (zarówno w drodze ustawy, jak i w przepisach UE), a jednocześnie wydłużenie tego terminu – co do samej zasady – nie powoduje zwiększenia pomocy publicznej w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e., za prawidłowe należało uznać stanowisko sądu pierwszej instancji, że organ błędnie przyjął, że w sprawie zachodziła negatywna przesłanka wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. Trafnie więc stwierdził WSA, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zakaz zmiany zezwolenia powodującej zwiększenie pomocy publicznej (art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e.) nie obejmuje zakazu takiej zmiany omawianego zezwolenia, która powoduje zwiększenie wykorzystania przyznanej pomocy publicznej (zob. np.: wyroki NSA: z 28 marca 2017 r, sygn. akt II GSK 20/17; z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16; z 15 listopada 2017 r, sygn. akt II GSK 441/17). W tym stanie rzeczy zarzut dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej wykładni przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. uznać należało za nieuzasadniony. Zauważyć przy tym trzeba, że w skardze kasacyjnej nie wykazano, że wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 u.s.e. przyjęta przez WSA narusza definicję pomocy publicznej określoną w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w tym w art. 22 Traktatu Przystąpienia do UE, który – co jest istotne – nie zawiera legalnej definicji pomocy publicznej. Bezpodstawny jest również drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 11 ust. 9 w związku z art. 1 u.s.d.g., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie Legnickiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej – w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało zezwolenie spółce – stanowi sprawę przedsiębiorcy, a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Odnosząc się do tego zarzutu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 11 ust. 1 u.s.d.g., właściwy organ jest zobowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki, a w myśl art. 11 ust. 9 u.s.d.g., jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. zawiera normę prawną kreującą instytucję dorozumianej zgody, mającą charakter normy proceduralnej, przy czym interpretacja tej jednostki redakcyjnej (art. 11 u.s.d.g.) jest utrudniona z uwagi na niekonsekwencję ustawodawcy w zakresie stosowanych pojęć (załatwienie sprawy; termin rozpatrzenia wniosku; terminy załatwiania spraw wynikających z pism i wniosków), jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma to istotnego znaczenia. Jest niekwestionowane w sprawie, że cyt. ustawa o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera wyłączenia stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., jednak pomimo tego – zdaniem autora skargi kasacyjnej – wniosek skarżącej spółki i jego załatwienie nie stanowiło sprawy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 9 us.d.g., ponieważ rozpatrzenie wniosku nie wpływało na możliwość wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, a pozytywne jego rozpatrzenie dałoby jedynie możliwość skorzystania z preferencyjnych zasad w dłuższym okresie czasu. NSA nie podziela tego stanowiska. Wykonywanie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę na terenie specjalnej strefy ekonomicznej wymaga stosownego zezwolenia i prowadzone jest zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, co uzasadnia stanowisko, że sprawy związane z uzyskaniem, utratą, bądź zmianą zezwolenia są sprawami przedsiębiorcy w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g. i dotyczą wykonywania działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę, mając przy tym istotne znaczenie dla przedsiębiorcy. Pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np.: wyroki NSA: z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12; z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 20/17; z 19 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 3905/16; z 15 listopada 2017r., sygn. akt. II GSK 441/17), a Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie stwierdza wystąpienia przesłanek do odstąpienia od tego poglądu. Z tych wszystkich względów uznać należało, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, przy czym na tę ocenę nie wpływa częściowa niespójność uzasadnienia zaskarżonego wyroku – dotycząca wskazań co do dalszego postępowania. Jak stwierdził WSA, uchylenie obu decyzji oznacza, że "przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. wniosku Skarżącej o zmianę Zezwolenia, Minister weźmie pod uwagę ocenę stanu faktycznego i prawnego oraz wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w niniejszej sprawie". Wskazania WSA co do dalszego postępowania nie odpowiadają przyjętemu poglądowi, że wobec naruszenia terminu (do rozpoznania sprawy), "zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 s.d.g. Naruszenie tej normy ma zatem wpływ na wynik sprawy". Uchybienie to – jak wyżej podniesiono – nie miało wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku, a problem częściowej niejednoznaczności wskazań WSA organ rozstrzygnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z regułą określoną w art. 153 p.p.s.a. Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).