II GSK 1200/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 15 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1568/18 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia do realizacji zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 3 stycznia 2019 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1568/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "ppsa"), oddalił skargę R. S. (dalej: "Skarżący") na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ") z 12 czerwca 2018 r. (nr 787/2018/Ub) w przedmiocie potwierdzenia do realizacji zlecenia na zaopatrzenie w wyroby medyczne. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Skarżący uzyskał "Zlecenie na zaopatrzenie w wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi i środki pomocnicze" (orteza z ujęciem uda, goleni i stopy). W dniu 2 maja 2014 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: "Dyrektorem OW NFZ") potwierdził Skarżącemu limit finansowania ze środków publicznych ortezy z ujęciem uda, goleni i stopy o kodzie H30, ujętym we wspomnianym zleceniu. Refundacja NFZ wynosiła 720 zł. W dniu 26 czerwca 2014 r. producent ortez wystawił fakturę proforma, w której koszt zakupu aparatu szynowo-opaskowego określono na kwotę 4500 zł. Pismem z 7 sierpnia 2014 r. Skarżący wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia Dyrektora OW NFZ. Domagał się przyznania refundacji w kwocie pokrywającej w całości koszt zakupu ortezy. Po otrzymaniu informacji od Dyrektora OW NFZ, że od czynności potwierdzenia zlecenia nie przysługuje odwołanie, Skarżący złożył do WSA skargę na czynność z 2 maja 2014 r. Wyrokiem z 2 czerwca 2015 r. (sygn. akt VI SA/Wa 4166/14) WSA oddalił tę skargę, jednakże następnie - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącego - Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 3417/15) uchylił wspomniany wyrok WSA i odrzucił skargę, uznając że rozstrzygnięcie Dyrektora OW NFZ z 2 maja 2014 r. jest decyzją administracyjną, a przed wniesieniem skargi nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia przysługujące stronie w toku postępowania administracyjnego. Po przekazaniu sprawy ponownie do postępowania administracyjnego, w dniu 21 maja 2018 r. Prezes NFZ poinformował Skarżącego o uprawnieniach strony wynikających z art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), a następnie decyzją z 12 czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora OW NFZ z 2 maja 2014 r. Podkreślił, że zasady finansowania ze środków publicznych wyrobów medycznych będących przedmiotami ortopedycznymi i środkami pomocniczymi reguluje ustawa z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o refundacji"). Powołując się na przepisy tej ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 grudnia 2013 r. w sprawie wykazu wyrobów medycznych wydawanych na zlecenie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1565; dalej zwanego "rozporządzeniem MZ z 6 grudnia 2013 r."), Prezes NFZ uznał, że Dyrektor OW NFZ nie ma kompetencji do indywidualnego określania limitu refundacji wyrobu medycznego, zaś z przywołanych przepisów wynika, że wyrób medyczny w postaci ortezy z ujęciem uda, goleni i stopy (grupa H lp. 30 załącznika do rozporządzenia MZ z 6 grudnia 2013 r.) przysługuje świadczeniobiorcy raz na 3 lata, w limicie finansowania ze środków publicznych 800 zł, w tym wysokość udziału świadczeniobiorcy w tym limicie wynosi 10%, a wysokość udziału NFZ w limicie finansowania wynosi 90%. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Prezesa NFZ. Zarzucił m.in. naruszenie art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 80 i art. 81 kpa przez uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA oddalił skargę. WSA podkreślił, że na podstawie art. 190 ppsa jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem wyrażonym wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny. WSA wskazał, że w wydanym w tej sprawie orzeczeniu z 9 sierpnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie Dyrektora OW NFZ z 2 maja 2014 r. spełnia wymogi decyzji administracyjnej z art. 109 ust. 1 zdanie drugie w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1938 ze zm.; dalej zwanej "ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej"), gdyż w istocie ustala zainteresowanemu prawo do świadczeń ze środków NFZ. WSA przytoczył treść art. 40 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i art. 38 ustawy o refundacji. Wskazał, że na podstawie upoważnienia zawartego w art. 38 ust. 4 ustawy o refundacji Minister Zdrowia wydał rozporządzenie MZ z 6 grudnia 2013 r. W załączniku do tego rozporządzenia, stanowiącym wykaz wyrobów medycznych wydawanych na zlecenie, w pkt 30 wskazano ortezę z ujęciem uda, goleni i stopy, przy czym jako limit finansowania ze środków publicznych wskazano 800 zł, a wysokość udziału własnego świadczeniobiorcy w limicie finansowania ze środków publicznych określono w przypadku dorosłych na 10%. Mając na uwadze przywołane unormowania, WSA uznał, że przyznane Skarżącemu potwierdzenie uprawnienia do zaopatrzenia wnioskowanym wyrobem medycznym odpowiada prawu, skoro Dyrektor OW NFZ prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wskazał limit cenowy w kwocie 800 zł oraz procent refundacji NFZ w wysokości 90%. WSA za trafne uznał też stanowisko Prezesa NFZ, że kwestia wysokości dopuszczalnej refundacji nie pozostaje w sferze uznania administracyjnego, lecz wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Zdaniem WSA, przyznanie zlecenia w kwocie przewyższającej limit cenowy wskazany w rozporządzeniu MZ z 6 grudnia 2013 r. byłoby niezgodne z prawem i jako takie niedopuszczalne. WSA nie uwzględnił postawionego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa w związku z art. 80 i art. 81 kpa. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo pouczył Skarżącego o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji. Skarżący - korzystając z tego uprawnienia - pismem z 25 czerwca 2018 r. przedstawił stanowisko w sprawie, jednak nie zostało ono przez organ uwzględnione w związku z przedwczesnym wydaniem decyzji. Zdaniem WSA, pominięcie pisma Skarżącego z 25 czerwca 2018 r., zawierającego stanowisko wyrażone przed wydaniem decyzji, wprawdzie naruszyło art. 10 kpa, niemniej jednak nie ma podstaw do uznania tego naruszenia za mające istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na brak prawnej możliwości odmiennego jej rozstrzygnięcia. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o dokonanie przez WSA autokontroli zaskarżonego wyroku, a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku - wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w obu instancjach, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa przez jego zastosowanie i oddalenie skargi, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w sytuacji stwierdzenia w zaskarżonym wyroku naruszenia przez organ w zaskarżonej decyzji art. 10 kpa, zastosowanie znajduje art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa bezwzględnie nakazujący uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji; 2) art. 151 ppsa w zw. z art. 190 w zw. z art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 185 § 1 ppsa przez jego zastosowanie i oddalenie skargi z uwagi na przyjęcie, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 3417/15) zawiera ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które w myśl art. 190 ppsa wiążą sąd w zaskarżonym wyroku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem to postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako wydane na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, nie spełnia przesłanek z art. 185 § 1 ppsa do zastosowania w sprawie art. 190 zdanie pierwsze ppsa. W uzasadnieniu Skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej Skarżący postawił zarzut w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, czyli naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skuteczność zarzutu sformułowanego w ramach tej podstawy kasacyjnej uzależniona jest zatem od wykazania przez stronę, że gdyby nie doszło do zarzucanego uchybienia przepisom postępowania, to mogłoby zapaść orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego o innej treści niż zaskarżone. Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Nie jest zasadny zarzut postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym Skarżący stwierdził, że WSA powinien był uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa. Zgodnie z tym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W okolicznościach tej sprawy zastosowanie tego przepisu wymagało zatem stwierdzenia przez sąd administracyjny, że w postępowaniu administracyjnym doszło do takiego naruszenia prawa, które stanowiło przesłankę wznowienia postępowania określoną w zamkniętym katalogu zawartym w art. 145 § 1 kpa. Zdaniem Skarżącego, w tej sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Prezes NFZ naruszył bowiem art. 10 § 1 kpa, co potwierdził WSA w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast art. 145 § 1 pkt 4 kpa stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska autora skargi kasacyjnej, że stwierdzone przez WSA naruszenie przez Prezesa NFZ art. 10 § 1 kpa stanowiło podstawę wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i obligowało WSA do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, nie każde naruszenie art. 10 § 1 kpa stanowi - niejako automatycznie - spełnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2019 r. (sygn. akt II GSK 294/18 - treść tego, jak i dalej powoływanych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), dla oceny skutków uchybienia art. 10 § 1 kpa konieczne jest odróżnienie naruszenia tego przepisu przez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania od jego naruszenia przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zauważyć należy, że wynikający z art. 10 § 1 kpa obowiązek zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań odpowiada - co do zasady - obowiązkowi określonemu w art. 200 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1325 ze zm.; dalej zwanej "Op"), który to przepis stanowi, że przed wydaniem decyzji organ podatkowy wyznacza stronie siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. W punkcie 1. uchwały z 25 kwietnia 2005 r. (sygn. akt FPS 6/04) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że niezastosowanie w danej sprawie trybu z art. 200 § 1 Op nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 240 § 1 pkt 4 Op (analogiczna do podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Z kolei w punkcie 2. sentencji tejże uchwały Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 Op jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, które można wywieść z uzasadnienia przywołanej uchwały (zaprezentowane wprawdzie na tle przepisów Ordynacji podatkowej, ale aktualne również na gruncie analogicznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), wedle którego samo stwierdzenie naruszenia prawa strony do możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów nie oznacza, że ziściła się przesłanka wznowienia zachodząca, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a w konsekwencji nie daje podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa (przy którym nie jest konieczne wykazywanie wpływu naruszenia na wynik sprawy). Natomiast wspomniane naruszenie może uzasadniać uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, a zatem tylko w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznać należy, że WSA, stwierdzając w tej sprawie naruszenie art. 10 § 1 kpa polegające na nienależytym zapewnieniu Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, nie miał obowiązku uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ppsa. W zarzucie postawionym w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Skarżący trafnie wskazał, że WSA w zaskarżonym wyroku wadliwie powołał się na mające wynikać z art. 190 ppsa związanie ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wydanym w tej sprawie uprzednio orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 190 ppsa stanowi: "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Z przepisu tego wynika wprost, że związanie wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachodzi w przypadku uchylenia orzeczenia sądu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd. W niniejszym postępowaniu taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 sierpnia 2017 r. uchylił wyrok WSA z 2 czerwca 2015 r. i odrzucił skargę, a zatem nie doszło do przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Trafność tego zarzutu nie mogła jednak przesądzić o wystąpieniu przesłanki uchylenia zaskarżonego wyroku WSA, ponieważ Skarżący - wbrew art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 ppsa - nie uprawdopodobnił w skardze kasacyjnej, że wspomniane naruszenie przepisu postępowania, jakim jest art. 190 p.p.s.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w tym znaczeniu, że gdyby do uchybienia tego nie doszło, to WSA wydałby orzeczenie o innej treści niż zaskarżony wyrok. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadzało się jedynie do wykazania, dlaczego art. 190 ppsa nie mógł zostać zastosowany przez WSA przy wydawaniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny jedynie na marginesie zauważa, że WSA w tej sprawie nie mógł pominąć wydanego w tej sprawie wcześniej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2017 r. Moc wiążąca tegoż orzeczenia wynika bowiem z uregulowań art. 170 ppsa (stanowiącego, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) w zw. z art. 193 ppsa. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.