I OSK 2140/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędziowie Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Marian Wolanin, , po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1024/18 w sprawie ze skargi C. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Dnia 15 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę C. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2018 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. C. K. zwrócił się do Zarządu [...] – Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ujawnienie prawa własności w ewidencji gruntów wskazując, iż wraz z W. K. jest następcą prawnym C. K.. C. K. wywodził ww. okoliczność z postanowienia z dnia [...] lipca 1999 r., w którym Sąd Rejonowy we [...] Wydział [...] w sprawie prowadzonej pod sygn. [...] stwierdził, iż spadek po C. K. nabyli w częściach po ½ W. K. i C. K. Do wniosku C. K. załączył szereg dokumentów mających potwierdzać stanowisko przedstawione przez niego we wniosku. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków z wniosku C. K., do nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] oraz Skarbu Państwa, zapisanych w księgach wieczystych o numerach [...] oraz [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z aktualnymi zapisami ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowi własność Miasta [...], natomiast nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], stanowi własność Skarbu Państwa. W zażaleniu na to postanowienie C. K. podniósł, że wraz z wnioskiem przedłożył dokumenty pozwalające na ujawnienie nowego stanu w zapisach ewidencji gruntów i w księgach wieczystych. Ponadto, w jego ocenie organ naruszył art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów, które pozwoliłyby uznać go za jeden z podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania w sprawie, a nadto w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości, których wniosek dotyczy on, ani jego poprzednicy prawni nie figurują jako właściciele. Zatem wnioskodawca nie może żądać wszczęcia postępowania, ponieważ nie posiada w sprawie interesu prawnego. Organ wyjaśnił, że dokumenty przedłożone przez żalącego się nie stwierdzają do jakich nieruchomości, aktualnie ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, mają być przypisane. Ponadto wnioskodawca nie wykazał za pomocą dokumentów geodezyjnych, że działce nr [...] i nr [...] – wymienionych w Akcie Własności Ziemi - odpowiadają obecne działki ujawnione w księdze wieczystej nr [...] o łącznym obszarze 3,4908 ha oraz w księdze wieczystej nr [...] o obszarze 6,3914 ha. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę C. K. na ww. postanowienie wskazał, że art. 61a § 1 k.p.a., będący podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia, znajduje zastosowanie gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wówczas organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, to jest takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sytuacja taka zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów obu instancji co do przyjętego sposobu załatwienia wniosku skarżącego o ujawnienie prawa własności w ewidencji gruntów i budynków. Zwrócił jednak uwagę, że niektóre aspekty sprawy wymagają rozwinięcia. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że definicję strony postępowania zawiera art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący przymiotu strony nie wywodził z obowiązku, a właśnie z interesu prawnego, którym w jego ocenie miał się legitymować. Za utrwalone można uznać stanowisko, zgodnie z którym interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. I OSK 982/17). Należy również odróżnić interes prawny, od interesu faktycznego. Interes faktyczny istnieje wówczas, gdy co prawda dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego. Badając, czy skarżący legitymował się w przedmiotowym postępowaniu interesem prawnym, odnieść należy się do przepisów prawa materialnego, z których ów interes mógł wypływać. W pierwszej kolejności należy przywołać art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017, poz. 2101), zgodnie z którym w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, natomiast w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Po wtóre przywołać należy przepis art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 omawianej ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, do czego odwołuje się art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Sąd wskazał na art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017, poz. 1007 ze zm.), zgodnie z którym domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W księdze wieczystej prowadzonej pod numerem [...] jako właściciel nieruchomości figuruje Skarb Państwa, natomiast w księdze wieczystej prowadzonej pod numerem [...] – Miasto [...]. Przy czym domniemanie, o którym mowa wyżej jest domniemaniem wzruszalnym i możliwe jest wykazanie stanu odmiennego, niż wynikałby z księgi wieczystej, ale skarżącemu nie udało się domniemania tego obalić. Wnioskodawca podnosił, iż jest następcą prawnym poprzedniego właściciela przedmiotowych działek, tj. C. K. Jednocześnie skarżący powoływał się na akt własności ziemi z [...] października 1972 r. [...]. Wnioskodawca pomijał jednak konsekwentnie w swoich rozważaniach, iż w obiegu prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1976 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 1976 r. nr [...], na mocy której przejęto na własność Państwa – w zamian za rentę – gospodarstwo rolne C. K. o powierzchni 9,8822 ha oraz udział wynoszący ½ części działki siedliskowej o powierzchni 0,6648 ha i znajdujących się na niej budynków, a położonych w poznańskich Naramowicach. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt podnoszony przez C. K. w skardze inicjującej postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, które toczyło się pod sygn. akt IV SA/Wa 106/04, że C. K. świadczeń tytułem przedmiotowej renty w istocie nie pobierała. Decyzja bowiem, na mocy której renta została przyznana, a nieruchomości przekazane na rzecz Państwa, jest decyzją ostateczną i w dalszym ciągu funkcjonuje w obiegu prawnym, co wynika z akt sprawy, a Sądowi jest znane z urzędu (dostępne w CBOSA wyroki WSA w Warszawie wydane w sprawach o sygnaturach akt IV Wa 106/04, 791/08, 355/09, I SA/Wa 2492/14 i I SA/Wa 119/17 – dostępne na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). C. K. nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie jest bowiem właścicielem ani podmiotem, w którego władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się przedmiotowe nieruchomości, o czym mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zastosowania nie znajdzie również przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy, albowiem dla przedmiotowych nieruchomości prowadzone są księgi wieczyste. Skarżącemu nie przysługuje więc uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, stosowanie do treści art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (a takim bezspornie był wniosek skarżącego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ C. K. nie przysługuje przymiot strony organ rozpoznający jego wniosek, zobligowany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na marginesie Sąd dodał, iż warunek oczywistości braku przymiotu strony u wnoszącego podanie jest spełniony, jeżeli wynika już z podania o wszczęcie postępowania lub okoliczność ta została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej, np. dotyczących interpretacji przepisów, z których wnoszący podanie wywodzi swoją legitymację procesową (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 330/15, opub. w LEX nr 2206606 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3484/15, opub. w LEX nr 2100717). Organ administracji, do którego wpływa żądanie wszczęcia postępowania, może w oparciu o akta sprawy, bez wszczynania postępowania administracyjnego, poczynić ustalenia w zakresie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. Jeżeli już proste zestawienia treści podania z informacjami możliwymi do ustalenia na podstawie akt sprawy pozwala stwierdzić, że osoba wnosząca podanie nie ma interesu prawnego w sprawie, to organ administracji zobowiązany jest odmówić wszczęcia postępowania (patrz wyrok NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2513/13 - dostępny j.w.). Sytuacja taka miała miejsce w kontrolowanej sprawie. Ustalenie, iż C. K. nie legitymował się interesem prawnym, a przez to nie posiadał przymiotu strony, było możliwe już po wstępnej analizie przepisów prawa materialnego, które zakreślały krąg podmiotów uprawnionych do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, analizie dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu i załączonych do akt sprawy oraz analizie ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości. W skardze kasacyjnej od tego wyroku C. K. zaskarżył wyrok w całości, żądając jego uchylenia i przekazania sprawy ponownie Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także przyznania na rzecz skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od organu, a w razie oddalenia skargi kasacyjnej, przyznania od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczył naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niezasadne uznanie, że skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje przymiot strony. Jednocześnie w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie, że skarżący zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie 14 dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiała odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że C. K. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu skargi kasacyjnej. Na wstępie warto zaznaczyć, że WSA w Poznaniu bardzo precyzyjnie przedstawił wszystkie przepisy prawa materialnego, a nadto wskazał na prawidłową wykładnię art. 61a § 1 k.p.a. Przedstawiono też orzecznictwo sądów administracyjnych, które nie pozostawiają wątpliwości co do prawidłowego rozstrzygnięcia w powyższej sprawie. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaznaczył, że C. K. nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skarżący nie jest właścicielem ani podmiotem, w którego władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się przedmiotowe nieruchomości, o czym stanowi art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Trafnie też zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że nie znajduje tu również zastosowania przepis art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ww. ustawy, gdyż dla przedmiotowych nieruchomości prowadzone są księgi wieczyste. Uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków zostało określone w art. 20 ust. 2 pkt 1 i skarżący kasacyjnie nie jest podmiotem, o którym stanowi ten przepis. W myśl art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. WSA w Poznaniu kontrolując materiał dowodowy słusznie zauważył, że w sprawie zachodzi warunek oczywistości braku przymiotu strony i analiza przepisów prawa materialnego w kontekście załączonych dokumentów w tym ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości nie pozostawiły w sprawie żadnych wątpliwości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z art. 254 p.p.s.a. o kosztach prawa pomocy rozstrzygnie WSA w Poznaniu.