II SA/Wr 777/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu G. L. od decyzji Wojewody D. z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala sprzeciw. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją (z dnia (...) r. znak: (...)), wydaną po rozpatrzeniu odwołania KL od decyzji prezydenta W z dnia r. (Nr (...)) orzekającej o odmowie wymeldowania G L wraz z małoletnią córką J z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. (...)(...)(...) we W, W D działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1382) uchylił zaskarżoną w toku instancyjnym decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wymeldowania G L z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. (...)(...)(...) we W zostało wszczęte w dniu .. lipca 2017 r. na wniosek K L, który oświadczył we wniosku, że jego była żona G L od ponad (...) lat nie mieszka w miejscu stałego zameldowania i zabrała ze sobą wszystkie rzeczy. Wnioskodawca wskazał również, że obecnym adresem G L jest ul. (...)(...) we W. Przesłuchana w toku postępowania G L podała, że nie opuściła trwale przedmiotowego lokalu i zajmuje w nim wraz z dziećmi dwa pokoje przyznane do wyłącznego korzystania prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego we W z dnia (...) lutego 2009 r. (sygn. akt(...)) orzekającym rozwód stron, a ponadto w przedmiotowym lokalu na swoje rzeczy osobiste, ma do niego swobodny dostęp, dysponuje kluczami i ponosi większą część kosztów związanych z użytkowaniem lokalu. Oświadczyła też, że w przedmiotowym lokalu spędza kilka dni w tygodniu i nocuje w nim, a ze względu na nieporozumienia z byłym mężem resztę wolnego czasu spędza u swojego znajomego przy ul. (...)(...) we W. W uzasadnieniu W D wyjaśnił też, że przesłuchana w charakterze świadka J C – córka stron podała, że matka nie opuściła trwale przedmiotowego lokalu, ma w nim swoje rzeczy osobiste, nocuje i przebywa w tym lokalu kilka dni w tygodniu, a resztę swojego czasu spędza u znajomego. Świadek podała też, że G L zajmuje w przedmiotowym lokalu wspólnie z nią i jej bratem dwa pokoje. Świadek T S, sąsiadka, zeznała, że w przedmiotowym lokalu bywa pod nieobecność wnioskodawcy. Oświadczyła, że G L nie opuściła przedmiotowego lokalu trwale, kilka razy w tygodniu widuje ją w miejscu pobytu stałego. W dniu (...) września 2017 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo J L, w którym oświadcza ona, że G L nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od co najmniej (...) lat. Przesłuchany podczas postępowania świadek ZT zeznał, że jest znajomym stron postępowania, ale nie bywa w przedmiotowym lokalu. Oświadczył, że z relacji K L wie, iż G L wyprowadziła się z przedmiotowego lokalu. Świadek D W, znajomy K L, zeznał, że średnio raz w miesiącu bywa w przedmiotowym lokalu i że G L od kilku lat nie mieszka w miejscu stałego zameldowania, wyprowadziła się dobrowolnie, zabierając wszystkie swoje rzeczy osobiste, i przychodzi do przedmiotowego lokalu odwiedzić swoją córkę i wnuka. W D wskazał też w uzasadnieniu, że KPW P P poinformował organ pierwszej instancji, iż w przedmiotowym lokalu nikogo nie zastano a rozpytani sąsiedzi oświadczyli, że w tym lokalu zamieszkuje mężczyzna, który prawdopodobnie nazywa się T C, natomiast z uzyskanych informacji wynika, że G L nie przebywa w tym lokalu. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że G L zapoznała się z aktami sprawy i wniosła o uzupełnienie materiału dowodowego o przeprowadzenie oględzin przedmiotowego lokalu, ponieważ nie zgadza się z ustaleniami policji oraz z zeznaniami świadków ze strony byłego męża. Natomiast K L złożył pismo, w którym oświadczył, że G L nie mieszka w przedmiotowym lokalu, ale czasem odwiedza córkę ze względu na wnuka, którym się co jakiś czas zajmuje. Wyjaśnił, że w przedmiotowym lokalu nie ma tylu mebli do spania, aby mogła tam zamieszkiwać G L. Prezydent W decyzją z dnia (...) października 2017 r. orzekł o wymeldowaniu G L z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. (...)(...) we W, a W D decyzją z dnia (...) grudnia 2017 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i zalecił uzupełnienie materiału dowodowego. Kontynuując postępowanie, organ pierwszej instancji przesłuchał K L , który zwrócił się z prośbą o rozszerzenie wniosku o jego małoletnią córkę, pozostającą pod opieką jego byłej żony, która nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu od około (...) lat, wraz z córką przeprowadziła się do lokalu przy ul. (...)(...) we W i tam skoncentrowane są ich interesy życiowe. Wyjaśnił, że jego była żona przychodzi do przedmiotowego lokalu, ponieważ opiekuje się wnukiem, jednak nie mieszka w tym lokalu. Następnie przesłuchani zostali świadkowie - sąsiedzi. Świadek E K zeznała, że sporadycznie widuje G L na klatce schodowej i wchodzącą do bramy, ale nie jest w stanie stwierdzić, czy mieszka ona w przedmiotowym lokalu. Świadek J R zeznał, że kilka razy w miesiącu widuje G L na klatce schodowej oraz w okolicach domu, rzadziej widuje J L . Zeznał, że nie może jednoznacznie stwierdzić, czy G L i J L zamieszkują w przedmiotowym lokalu i czy mają w nim swoje rzeczy. Świadek E S zeznała, że często widuje G L w okolicach przedmiotowego lokalu i dlatego przypuszcza, że zamieszkuje ona w tym lokalu, słyszy również, że przebywa ona w mieszkaniu. Świadek E P zeznała, że kilka razy w miesiącu spotyka G L na podwórku lub w windzie i wie, że bywa ona w przedmiotowym lokalu, ale nie potrafi jednoznacznie stwierdzić, czy stale zamieszkuje ona w tym lokalu. Przesłuchana w charakterze strony G L oświadczyła, że wraz z małoletnią córką nie opuściła przedmiotowego lokalu w sposób trwały. Zeznała, że czasowo przeprowadziła się wraz z córką na ul. (...)(...) we W , jednak bardzo często przychodzą do miejsca pobytu stałego. Wyjaśniła, że w przedmiotowym lokalu znajdują się ich rzeczy osobiste, mają klucze i swobodny dostęp do tego lokalu. Ponadto w uzasadnieniu organ orzekający podał, że K P W –F poinformował, że pod adresem ul. (...)(...) zastano J L , która oświadczyła, że jej matka w mieszkaniu pod wskazanym adresem nie zamieszkuje. W toku postępowania organ pierwszej instancji przeprowadził również oględziny przedmiotowego lokalu. W protokole z oględzin stwierdzono, że przedmiotowy lokal składa się z trzech pokoi, kuchni i łazienki. Jeden pokój zajmuje K L . Drugi pokój według G L zajmowany jest przez nią i jej córkę J , w pokoju tym znajduje się łóżko, fotel rozkładany oraz szafa, w której znajdują się rzeczy należące do G i J L . Trzeci pokój jest zajmowany przez córkę stron postępowania z mężem i dzieckiem. Z łazienki strony korzystają wspólnie, klucze do lokalu są w posiadaniu wszystkich stron postępowania. Po dokonanych oględzinach K L złożył pismo, w którym oświadczył, że z pokoju, który według G L jest zajmowany przez nią oraz jej córkę, zostały wyniesione meble znajdujące się tam wcześniej i przed oględzinami przyniesiono inne meble i dodatkowe spanie, których przed oględzinami nie było w tym pokoju (strona dołączyła do akt sprawy zdjęcia pomieszczeń sprzed oględzin). Wyjaśnił, że w lipcu 2016 r. jego córka J L została ukarana mandatem za jazdę bez biletu oraz spisana z legitymacji przez kontrolerów i na mandacie widnieje adres przy ul. (...) (wnioskodawca dołączył do pisma kopię wpłaty za jazdę bez biletu, której dokonał). Organ I instancji otrzymał również kolejną informację z policji na podstawie oświadczenia A U sąsiada mieszającego w budynku przy ul. (...)(...), że G L sporadycznie odwiedza swoją córkę, która, przebywa w lokalu przy ul. (...)(...). Następnie organ I instancji przesłuchał A U , który zeznał, że widuje G L i jej córkę J w lokalu przy ul. (...)(...) we W , ale nie wie, czy one w tym lokalu zamieszkują. Przesłuchany w organie gminy P W , przyjaciel G L , zeznał, że mieszka na stałe w lokalu przy ul. (...)(...) we W . Oświadczył, że G L wraz z córką J mieszka na stałe w lokalu przy ul. (...)(...) we W i w tym lokalu zajmuje dwa pokoje, które wyremontowała. Zeznał, że G i J L pomieszkują w lokalu przy ul. (...)(...) we W i opiekują się mieszkaniem podczas jego wyjazdów, ale nie mieszkają w tym lokalu na stałe. Przesłuchany kolejny sąsiad z budynku przy ul. (...)(...) we W M Ł zeznał, że w lokalu przy ul. (...)(...) we W mieszka mężczyzna i według niego zamieszkuje sam. W dalszej części uzasadnienia W D motywując podjęte w sprawie rozstrzygnięcie stwierdził, że na podstawie dotychczas zgromadzonego w toku postępowania pierwszoinstancyjnego materiału dowodowego nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia niebudzącego żadnych wątpliwości. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności obywatel polski, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu, obowiązany jest wymeldować się. Natomiast w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie osoby z miejsca pobytu stałego lub czasowego należy dokonać oceny stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Organ zwrócił też uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym kwestii wymeldowania utrwalił się pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu przepisów obowiązujących w zakresie ewidencji ludności jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. W doktrynie jednolicie wskazuje się, że powyższa definicja zakłada istnienie dwóch elementów: zewnętrznego, czyli fizycznego zamieszkiwana w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem, oraz wewnętrznego, czyli zamiaru stałego tam przebywania. Z uzasadnieni wynika, że w ocenie W D niniejsza sprawa ma charakter skomplikowany, występują w niej strony silnie skonfliktowane, o rozbieżnych interesach i dlatego wymaga ona dokonania szczegółowych ustaleń zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które nakładają na organ administracji publicznej obowiązek podejmowania w toku postępowania administracyjnego wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a także zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału zgodnie z zasadą dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Organ administracji powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające i uwzględnić wszystkie dowody zgromadzone w sprawie, by ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ odwoławczy zwracał uwagę, że w toku niniejszego postępowania zarówno świadkowie, jak i strony postępowania złożyli sprzeczne zeznania dotyczące stanu faktycznego zamieszkiwania G L i małoletniej J L w przedmiotowym lokalu. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej nie budzącej wątpliwości. Zdaniem W D organ pierwszej instancji nie przeprowadził analizy zgromadzonego materiału dowodowego w kwestii zamieszkiwania GL i małoletniej J L, nie wskazał, dlaczego jednym dowodom dał wiarę, a innym takiej wiarygodności odmówił. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził jedynie, że G L i J L nie utraciły kontaktu z przedmiotowym lokalem, mają do niego swobodny dostęp i często z niego korzystają. Nie ustalono natomiast i nie przeprowadzono analizy na podstawie zgromadzonych dowodów, czy przebywanie G L i małoletniej J L w przedmiotowym lokalu ma charakter stałego pobytu, czy też jedynie odwiedzają one ten lokal, w którym mieszka ich rodzina. W ocenie W D organ pierwszej instancji podczas niniejszego postępowania nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia (...) grudnia 2017 r. i nie zawiadomił stron postępowania o przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków, czym naruszył art. 79 § 1 i 2 k.p.a. Zapewnienie tego prawa stronom postępowania - w sytuacji silnego konfliktu między stronami oraz sprzecznych zeznań świadków - mogłoby (poprzez zadawanie przez strony pytań świadkom) przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem przesłuchanych wcześniej świadków i stron postępowania, w trakcie której strony będą mogły zadawać świadkom dodatkowe pytania. Podczas rozprawy organ pierwszej instancji powinien dążyć do ustalenia, czy przedmiotowy lokal jest miejscem pobytu stałego G L i J L, czy wykonują one w tym lokalu czynności właściwe dla miejsca pobytu stałego, jak często przebywają w miejscu stałego zameldowania, jak często tam nocują. Należy również wyjaśnić kwestię umieszczenia adresu przy ul. (...)(...) we W na wezwaniu J L do zapłaty kary za jazdę bez ważnego biletu MPK we W - czy J L została spisana przez kontrolerów z dokumentu, np. legitymacji szkolnej, w którym widniał ten adres. Ponadto, jeżeli po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej wystąpi konieczność dodatkowego przesłuchania świadków, organ pierwszej instancji powinien prawidłowo zawiadomić strony postępowania o przeprowadzeniu tych dowodów. W D wskazał ponadto, że w celu ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji powinien również uzupełnić materiał dowodowy i ustalić, do jakiego gimnazjum uczęszczała małoletnia J L. Organ może się w tym celu zwrócić do strony postępowania albo do D EU M W. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił również praktyczne znaczenie przepisu art. 79a § 1 k.p.a., a ponadto zwrócił uwagę, że w celu wyjaśnienia stanu faktycznego organ pierwszej instancji nie musi poprzestać wyłącznie na uzupełnieniu materiału dowodowego wskazanego w niniejszej decyzji. Jeżeli w toku postępowania ujawnione zostaną nowe fakty czy okoliczności wymagające wyjaśnienia, organ może również dołączyć do akt sprawy nowe dowody, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Dowody te mogą być zgłaszane przez strony postępowania, a także przeprowadzane przez organ prowadzący postępowanie (art. 75 § 1 k.p.a.). O przeprowadzeniu dowodów organ powinien z wyprzedzeniem poinformować strony postępowania, aby mogły one wziąć udział w czynnościach dowodowych, zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Stosownie natomiast do art. 79 § 2 k.p.a. strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Należy przy tym pamiętać, że obowiązek zawiadamiania o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodów dotyczy nie tylko przeprowadzenia dowodu ze świadków, ale również dowodu z przesłuchania pozostałych stron postępowania, co wynika z art. 79 § 2 k.p.a, przy czym należy również wskazać, że termin przeprowadzenia dowodów, na przykład przesłuchań świadków, powinien być tak ustalony, by urzeczywistnić możliwość wzięcia udziału przez strony w jego przeprowadzeniu, w konkretnym dniu o konkretnej godzinie. W zakończeniu uzasadnienia W D powołał się na zasadę dwuinstancyjności zawartą w art. 15 k.p.a. i uzyskiwaną poprzez tą zasadę – na skutek wniesienia odwołania – kompetencję do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto wskazał, że w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, wówczas zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Takie rozwiązanie prawne nie wyklucza możliwości wydania przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie tożsamego z wydanym wcześniej. Organ odwoławczy stwierdza jedynie, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe wydanie w niniejszej sprawie orzeczenia niebudzącego wątpliwości i w związku z tym zwraca się o uzupełnienie materiału dowodowego. Opisana powyżej decyzja została zaskarżona sprzeciwem wniesionym przez G L do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. W sprzeciwie pełnomocnik działający imieniem G L zarzucił zaskarżonej w całości decyzji naruszenie przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a., w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a w zw. z art. 81A § 1 k.p.a., poprzez dowolne nie rozstrzygniecie na korzyść GL wątpliwości organu wynikających z nie uzasadnionego przekonania, że zebrany w sprawie materiał dowody w postaci zeznań bezstronnych świadków, zeznań samej G L nie pozwalają na dokonanie ustaleń że centrum życiowe oraz miejsce stałego pobytu wyrażające się również w wewnętrznym przekonaniu G L że jej miejscem stałego pobytu jest mieszkanie przy ul. (...)(...) we W a tym samym braku istnienia podstaw do jej wymeldowania, oraz poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w toku postępowania materiału dowodowego i dowolnym uznaniu że materiał ten jest niepełny i wymaga uzupełnienia a także przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych, gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego powinna doprowadzić organ do stwierdzenia, że brak jest podstaw od uchylenia decyzji Prezydenta W co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Powołując się na przedstawione powyżej zarzuty pełnomocnik GL wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania W D oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika w sprawie. W uzasadnieniu sprzeciwu zawarta została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów sformułowanych w petitum sprzeciwu. W doręczonej Sądowi w dniu (...) października 2018 r. odpowiedzi na sprzeciw W D wniósł o oddalenie sprzeciwu, odniósł się do poszczególnych zarzutów w nim przedstawionych i podtrzymał stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie, wyjaśniając dodatkowo, że zaskarżona sprzeciwem decyzja nie rozstrzygała meritum sprawy, a jej intencją było jedynie wyczerpujące i obiektywne wyjaśnienie wszystkich okoliczności, zgodnie z obowiązującą procedurą, zatem sprzeciw należy uznać za bezzasadny. Na rozprawie wyznaczonej na dzień (...) stycznia 2019 r. pełnomocnik GL oświadczył, że podtrzymuje wnioski i argumenty zawarte w sprzeciwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64a - 64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Regulacja dotycząca tej instytucji zamieszczona została w dziale III rozdziale 3a (art. 64a - 64e) wskazanej powyżej ustawy procesowej. W myśl art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Istotne przy tym jest, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji zaskarżonej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona sprzeciwem wniesionym na decyzję kasacyjną jest ograniczona do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w danej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a poprzez to do oceny, czy organ ten nie uchylił się w sposób bezpodstawny od załatwienia sprawy co do jej istoty. Instytucja sprzeciwu służy zatem skontrolowaniu przez sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji jest rezultatem prawidłowego skorzystania przez ten organ ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151a § 3 p.p.s.a. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Istotne jest również, że decyzja kasacyjna określona w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady i nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zawartych w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonych przede wszystkim w przepisach art. 136 i art. 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i judykatura administracyjna jeszcze przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel; kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02). Przepis ten w brzmieniu obowiązującym do (...) kwietnia 2011 r. uprawniał do wydania decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Kolejne nowelizacje kodeksu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Z przedstawionych powyżej uwarunkowań prawnych wynika, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a., stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoistancyjnej. Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 k.p.a. może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Ponadto, przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany dla rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestię sporną będzie jego ocena. Tym samym przyjąć należy, że prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Nakazanie w nim okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. i odpowiedniej dla nich argumentacji jest wymagane dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., z którym sformułowana jest zasada przekonywania. W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że W D uchylając – przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. – zaskarżoną odwołaniem decyzję P W z dnia (...) r. (znak:...) orzekającą o odmowie wymeldowania GL wraz z małoletnią córką J z miejsca pobytu stałego i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wykazał w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zaistnienie przesłanek określonych przez ustawodawcę dla legalnego skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej i wyjaśnił znaczenie koniecznych do przeprowadzenia dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, w którym w sposób szczegółowy i staranny przedstawione zostały przesłanki podjętego w postępowaniu odwoławczym orzeczenia wynika, że powodem zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie, że mimo wcześniejszego uchylenia w trybie wskazanego powyżej przepisu decyzji P W poprzednio wydanej w tej sprawie i wobec modyfikacji żądania wnioskodawcy w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu nadal nie zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, czy GL i małoletnia J L opuściły miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W ocenie Sądu prawidłowe jest stwierdzenie W D, że zebrany – na obecnym etapie postępowania – materiał dowodowy nie umożliwia jednoznacznego rozstrzygnięcia tej kwestii. Sąd podziela również ocenę organu odwoławczego stwierdzającego, że w rozpoznawanej sprawie zeznania świadków są sprzeczne, niejednoznaczne i ogólnikowe i nie uprawniają do dokonania w sposób nie budzący wątpliwości ustaleń w zakresie istotnych w sprawie okoliczności. Za bezwzględnie uzasadnione Sąd uznaje również stanowisko WD, wskazujące na potrzebę przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy administracyjnej, która powinna umożliwić doprecyzowanie zeznań świadków i dokonanie jednoznacznych ustaleń. Zakres i istota wymaganych czynności dowodowych zostały szczegółowo określone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zaskarżonej sprzeciwem. W ocenie Sądu decyzja ta jest prawidłowa i nie narusza prawa. Materiał sprawy potwierdza – zdaniem Sądu – obszernie wyjaśnioną przez organ odwoławczy konieczność jednoznacznego ustalenia zasadniczych w sprawie kwestii, determinujących kierunek rozstrzygnięcia. W warunkach rozpoznawanej sprawy, której istotą jest dokonanie kontroli decyzji zaskarżonej sprzeciwem według kryteriów określonych w art. 64e – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy też podkreślić, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego i tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a prawidłowe wyjaśnienie wskazanych wcześniej okoliczności i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ W D, działającego jako właściwy organ drugiej instancji stanowiłoby – zdaniem Sądu – naruszenie tej zasady. W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. uprawniające organ odwoławczy do skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej, przyjętej w tym przepisie, zatem zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 151a § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu sprzeciwu.