II OSK 1354/19

Dnia 23 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 777/18 w sprawie ze sprzeciwu G. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 777/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił sprzeciw skarżącej na zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania z miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W administracyjnym toku instancji, tj. po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji kasatoryjnej (z [...] grudnia 2017 r., nr [...]) Prezydent W. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w której orzekł o odmowie wymeldowania skarżącej wraz z małoletnią córką J. z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] we W.. Odwołanie od ww. decyzji wniósł były mąż skarżącej, wnioskujący o jej wymeldowanie wraz z córką. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku niniejszego postępowania zarówno świadkowie, jak i strony postępowania złożyli sprzeczne zeznania dotyczące stanu faktycznego zamieszkiwania skarżącej i małoletniej córki w przedmiotowym lokalu. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej niebudzącej wątpliwości. Organ I instancji nie przeprowadził analizy zgromadzonego materiału dowodowego w kwestii zamieszkiwania skarżącej i małoletniej córki, nie wskazał, dlaczego jednym dowodom dał wiarę, a innym takiej wiarygodności odmówił. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji stwierdził jedynie, że skarżąca i jej córka nie utraciły kontaktu z przedmiotowym lokalem, mają do niego swobodny dostęp i często z niego korzystają. Nie ustalono natomiast i nie przeprowadzono analizy na podstawie zgromadzonych dowodów, czy przebywanie ww. osób w przedmiotowym lokalu ma charakter stałego pobytu, czy też jedynie odwiedzają one ten lokal, w którym mieszka ich rodzina. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji podczas niniejszego postępowania nie zastosował się do zaleceń organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. i nie zawiadomił stron postępowania o przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków, czym naruszył art. 79 § 1 i 2 K.p.a. Zapewnienie tego prawa stronom postępowania – w sytuacji silnego konfliktu między stronami oraz sprzecznych zeznań świadków – mogłoby (poprzez zadawanie przez strony pytań świadkom) przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, w celu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną z udziałem przesłuchanych wcześniej świadków i stron postępowania, w trakcie której strony będą mogły zadawać świadkom dodatkowe pytania. Podczas rozprawy organ pierwszej instancji powinien dążyć do ustalenia, czy przedmiotowy lokal jest miejscem pobytu stałego skarżącej i jej małoletniej córki, czy wykonują one w tym lokalu czynności właściwe dla miejsca pobytu stałego, jak często przebywają w miejscu stałego zameldowania, jak często tam nocują. Należy również wyjaśnić kwestię umieszczenia adresu przy ul. [...] we W. na wezwaniu córki do zapłaty kary za jazdę bez ważnego biletu MPK we W. – czy córka została spisana przez kontrolerów z dokumentu, np. legitymacji szkolnej, w którym widniał ten adres. Ponadto, jeżeli po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej wystąpi konieczność dodatkowego przesłuchania świadków, organ I instancji powinien prawidłowo zawiadomić strony postępowania o przeprowadzeniu tych dowodów. Wojewoda wskazał ponadto, że w celu ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji powinien również uzupełnić materiał dowodowy i ustalić, do jakiego gimnazjum uczęszczała małoletnia córka. Organ może się w tym celu zwrócić do strony postępowania albo do Departamentu Edukacji Urzędu Miejskiego W.. Powyższą decyzję zaskarżyła sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów ustanowienia pełnomocnika w sprawie. W skardze podniesiono zarzut dot. naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 7a § 1 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 777/18, oddalając sprzeciw, wskazał na istotę postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną (art. 138 § 2 K.p.a.). Mając to na względzie Sąd uznał, że Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję kasatoryjną wskazał w jej uzasadnieniu zaistnienie przesłanek określonych przez ustawodawcę dla legalnego skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej i wyjaśnił znaczenie koniecznych do przeprowadzenia dowodów dla rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji, w którym w sposób szczegółowy i staranny przedstawione zostały przesłanki podjętego w postępowaniu odwoławczym orzeczenia wynika, że powodem zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. było stwierdzenie, że mimo wcześniejszego uchylenia w trybie wskazanego powyżej przepisu decyzji Prezydenta poprzednio wydanej w tej sprawie i wobec modyfikacji żądania wnioskodawcy w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu nadal nie zostało ustalone w sposób niebudzący wątpliwości, czy skarżąca i jej małoletnia córka opuściły miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stwierdzenie Wojewody, że zebrany – na obecnym etapie postępowania – materiał dowodowy nie umożliwia jednoznacznego rozstrzygnięcia tej kwestii. Sąd podzielił również ocenę organu odwoławczego stwierdzającego, że w rozpoznawanej sprawie zeznania świadków są sprzeczne, niejednoznaczne i ogólnikowe i nie uprawniają do dokonania w sposób niebudzący wątpliwości ustaleń w zakresie istotnych w sprawie okoliczności. Za bezwzględnie uzasadnione Sąd uznał również stanowisko Wojewody, wskazujące na potrzebę przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy administracyjnej, która powinna umożliwić doprecyzowanie zeznań świadków i dokonanie jednoznacznych ustaleń. Zakres i istota wymaganych czynności dowodowych zostały szczegółowo określone w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zaskarżonej sprzeciwem. W ocenie Sądu, decyzja ta jest prawidłowa i nie narusza prawa. Materiał sprawy potwierdza – zdaniem Sądu – obszernie wyjaśnioną przez organ odwoławczy konieczność jednoznacznego ustalenia zasadniczych w sprawie kwestii, determinujących kierunek rozstrzygnięcia. W warunkach rozpoznawanej sprawy, której istotą jest dokonanie kontroli decyzji zaskarżonej sprzeciwem według kryteriów określonych w art. 64e ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należy też podkreślić, że organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego i tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a prawidłowe wyjaśnienie wskazanych wcześniej okoliczności i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie przez organ odwoławczy, działającego jako właściwy organ drugiej instancji stanowiłoby – zdaniem Sądu – naruszenie tej zasady. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 9 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli i legalności działalności administracji publicznej, ustalił w wyniku dowolnej gdyż wybiórczej oceny dowodów przeprowadzonej w oderwaniu do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, że skarżąca wraz z córką na stałe opuściły miejsce zamieszkania, przy ul. [...], we W., a Sąd nie dostrzegł że zebrane w sprawie dowody, nie mogły dać podstaw do wyprowadzenia wniosku, że przeprowadzone czynności są niewystarczające do wydania merytorycznej decyzji; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli i legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż zebrany przez organ materiał okazał się być wystarczający do ustalenia, że skarżąca wraz z córką nie opuściły na stale ww. lokalu, o czym świadczy fakt, że były mąż nie doprowadził do zmiany treści pkt IV wyroku Sądu Okręgowego [...] XIII Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym został ustalony sposób podziału mieszkania przy ul. [...], w tym ustalał sposób korzystania z niego przez skarżącą oraz jej córkę, a tym samym nie kwestionował on skutecznie, że ww. nie miały lub nie mają zamiaru stałego pobytu przy ul. [...]; - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 9 K.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli i legalności działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do zajęcia stanowiska iż dowód w postaci pokwitowania wpłaty mandatu przez byłego męża skarżącej ma decydować o istnieniu zamiaru stałego pobytu przez skarżącą w mieszkaniu przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego, w zakresie oceny dotyczącej braku konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że zebrane w sprawie dowody nie mogły dać podstaw do wyprowadzenia wniosku, zgodnie z którym sprawa dotycząca wniosku o wymeldowanie nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Określony zakres postępowania wyjaśniającego konieczny do podjęcia rozstrzygnięcia wynika z treści art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Dlatego zebrane w okolicznościach tej sprawy dowody należy oceniać przez pryzmat ww. przepisu. To właśnie w tak zakrojonych ramach postępowania mają zastosowanie przywołane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 9 K.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 84 § 1, które wymagają od organu, po pierwsze zebrania materiału dowodowego koniecznego do wydania rozstrzygnięcia; po drugie, dokonania ich oceny pod względem wpływu na treść rozstrzygnięcia. Zebranie i ocena dowodów są zatem kluczowe do wydania decyzji administracyjnej. W oparciu o art. 35 ustawy o ewidencji ludności w sprawie wymagane było ustalenie czy skarżąca wraz z córką opuściły miejsce pobytu stałego i nie dopełniły obowiązku wymeldowania się. Wskazać należy, że nie każde opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stanowi podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu. Dla stwierdzenia, że nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu powołanego przepisu konieczne jest ustalenie, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., II OSK 627/17). Decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., II OSK 802/17). Opuszczenie miejsca pobytu musi cechować zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w mieszkaniu, jak i element wolicjonalny, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. Dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu pobytu stałego towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Gdyby zamiaru opuszczenia lokalu wskazany podmiot nie wyraził w sposób jasny, rolą postępowania administracyjnego jest weryfikacja, czy okoliczności sprawy wskazują na istnienie po jego stronie zamiaru trwałego zerwania więzi z miejscem zameldowania (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 297/17). W okolicznościach tej sprawy zebrany materiał nie był wystarczający do wydania decyzji merytorycznej. W aktach sprawy znajdują się bowiem sprzeczne oświadczenia świadków, złożone bez udziału stron postępowania. Ponadto w tej sprawie pojawiły się okoliczności, które nie zostały wyjaśnione, na co wskazał Sąd I instancji. A mianowicie, wskazanie w wezwaniu do zapłaty innego adresu córki niż adres zameldowania; związana z tym konieczność ustalenia jaki adres widnieje na legitymacji uczniowskiej córki i do której szkoły uczęszcza córka; a także zbadanie jaki wpływ na wynik sprawy ma okoliczność, że pod dotychczasowym adresem zameldowania skarżącej w przyznanych jej do korzystania lokalach zamieszkują także inne osoby. W takich okolicznościach zasadnie oceniono, że w sprawie wymaga ustalenia czy przedmiotowy lokal jest miejscem stałego pobytu skarżącej i jej małoletniej córki, czy wykonują one tym lokalu czynności właściwe dla miejsca stałego pobytu, jak często przebywają w miejscu stałego zameldowania i jak często tam nocują. Brak zaś w sprawie jednoznacznych dowodów nie wyklucza konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem skonfrontowania twierdzeń świadków i stron postępowania. Poza tym w sprawie prawidłowo oceniono, że przeprowadzenie postępowania dowodowego nie polega li tylko na zebraniu dowodów, ale również na ich ocenie; co w przypadku uzyskania sprzecznych dowodów wymaga od organu administracyjnego uzasadnienia z jakich względów jednym dowodom dał wiarę, zaś innym takiej wiarygodności odmówił, czego w tej sprawie nie uczynił organ I instancji. W tych warunkach Sąd I instancji miał podstawy do sformułowała oceny, zgodnie z którą prawidłowe jest stwierdzenie organu odwoławczego, że zebrany – na obecnym etapie postępowania – materiał dowodowy nie umożliwia jednoznacznego rozstrzygnięcia czy skarżąca i jej małoletnia córka opuściły miejsce pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ww. ustawy; a w skardze kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważono. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 9 K.p.a. oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 9 K.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Odnośnie zaś zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. związanego z niedoprowadzeniem przez byłego męża skarżącej do zmiany treści pkt IV wyroku Sądu Okręgowego [...] XIII Wydział Cywilny Rodzinny z dnia [...] lutego 2009 r., sygn. akt [...], należy wskazać, że orzeczenie to związane jest z przyznaniem skarżącej prawa do korzystania ze wspólnego mieszkania po rozwodzie. Utrata tego prawa może stanowić podstawę do rozpoczęcia procedury eksmisji. A zatem sama okoliczność utraty prawa do korzystania z lokalu nie stanowi podstawy do stwierdzenia zaistnienia przesłanki do wymeldowania, ponieważ organ administracyjny przy ocenie istnienia przesłanek do wymeldowania nie bada praw do lokalu gdyż zameldowanie służy jedynie celom ewidencyjnym. Dlatego omawiany zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.