II OSK 802/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ke 801/16 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 801/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę A. G. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności (Dz.U. z 2016 r. poz. 722 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o wymeldowaniu A. G. z pobytu stałego z lokalu w miejscowości S. [...], w sytuacji, gdy nie zachodzą ustawowe przesłanki do jego wymeldowania, które to naruszenie przepisów prawa miało wpływ na treść wydanego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że Wojewoda Świętokrzyski dokonał prawidłowej wykładni przepisów ustawy o ewidencji ludności przyjmując, iż skarżący opuścił miejsce stałego pobytu w rozumieniu ww. ustawy. Nadto skarżący opuścił miejsce pobytu dobrowolnie. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że stosownie do art. 35 ustawy o ewidencji ludności, organ gminy wydaje z urzędu albo na wniosek właściciela decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zgodnie z obowiązującą linią orzecznictwa opuszczenie miejsca pobytu stałego musi obejmować nie tylko fizyczne opuszczenie lokalu, ale musi mu towarzyszyć zamiar zerwania więzi z tym miejscem. Orzecznictwo sądów administracyjnych przesłankę opuszczenia lokalu uzupełnia o konieczność ustalenia przez organ czy miało ono charakter trwały i dobrowolny. Opuszczenie lokalu, w którym osoba była zameldowana można uznać za dobrowolne i trwałe, jeżeli wynikało ono z nieskrępowanej woli przeniesienia interesów życiowych w inne miejsce, a nie np. z powodu bezprawnych działań lub zachowań innych osób. Nie jest dobrowolnym opuszczeniem lokalu takie jego opuszczenie, które zostało wymuszone działaniami osób trzecich (np. usunięcie z lokalu siłą, wymiana zamków w drzwiach,) wymuszone okolicznościami niezależymi od zainteresowanej osoby. Jednak gdy doszło do opuszczenia lokalu i pomimo skorzystania we właściwym czasie z ochrony posesoryjnej, czy też innych kroków prawnych w celu przywrócenia posiadania lokalu, owo posiadanie nie zostało przywrócone, uznać należy, że osoba taka opuściła lokal w sposób dobrowolny (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 228/10). Natomiast zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1019/15, przez zamiar opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale także wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności na podstawie obiektywnych możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dlatego też przy ustaleniu zamiaru nie można poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy zbadać czy okoliczności istniejące w sprawie potwierdzają wolę wewnętrzną osoby zainteresowanej, czy też pozostają z nią w sprzeczności. Do okoliczności takich należą m.in. sposób opuszczenia lokalu, koncentracja interesów życiowych w danym miejscu (przebywanie w nim w sensie fizycznym, praca, nauka) posiadanie rzeczy w lokalu lub związanych z danym lokalem (np. kluczy, rzeczy osobistych) a także obiektywna możliwość realizacji woli przebywania w nim. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do opuszczenia miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 35 ustawy o ewidencji ludności, ponieważ nie opuścił nieruchomości w sposób dobrowolny i trwały, czego Sąd I instancji rozpoznając skargę nie wziął pod uwagę. Zachowanie skarżącego wskazywało, że nie pogodził się on z zaistniałą sytuacją, gdyż wniósł do Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju powództwo o ochronę naruszonego posiadania sygn. akt I C 321/16. Nadto, miał swobodny dostęp do kluczy, do nieruchomości, lecz po zmianie zamków stało się to niemożliwe. Okoliczności te były zgłaszane na Policję, czego również Sąd I instancji nie wziął pod uwagę. Skarżący również podnosił, iż w trakcie kontroli meldunkowej nie było nr [...] na żadnym z budynków, a mimo to zapis taki umieszczono w protokole kontroli. W aktach sprawy są również listy podpisane przez zeznających świadków, z których wynika, że A. G. zamieszkiwał w S., czego organ administracyjny jak i Sąd I instancji nie wziął także pod uwagę w niniejszej sprawie. W dniu 24 stycznia 2019 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo procesowe A. G., w którym przedstawił dodatkowe informacje, przemawiające za zasadnością skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zarówno bowiem z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że to do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie tego środka odwoławczego, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone czy ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało, ewentualnie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jaki miało wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż, z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Ponadto, podkreślić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie zaś do decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, wydanych przez organ administracji publicznej. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, z uwagi na sposób zredagowania zarzutu skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednim przepisem, który w toku postępowania administracyjnego został naruszony. Skarżący kasacyjnie poprzestał tymczasem jedynie na wskazaniu przepisu prawa materialnego. Zauważyć także należy, że sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. "art. 35 ust. 1" ustawy o ewidencji ludności (przepis ten nie posiada jednostek w postaci ustępów), świadczy, że intencją autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych. Potwierdza to również argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Tymczasem w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 414/08, z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2887/12). W sprawie wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie został naruszony art. 35 ustawy o ewidencji ludności, zgodnie z którym, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Należy podkreślić, że decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Innymi słowy chodzi o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby. Rozstrzygając wątpliwości co do charakteru pobytu, organ administracji publicznej nie może ograniczyć się do bezkrytycznego przyjęcia oświadczenia osoby, której dotyczy wniosek o wymeldowanie. O kwalifikacji pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje bowiem nie tylko treść oświadczenia składanego przez stronę postępowania, ale całokształt okoliczności faktycznych sprawy wykazujących to, jaki jest rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2408/12). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także jednolity pogląd, że na równi z dobrowolnym wyprowadzeniem się z lokalu należy traktować sytuację, w której opuszczenie lokalu takiego charakteru wprawdzie nie miało, ale strona nie podjęła żadnych kroków w celu przywrócenia stanu zgodnego z ewidencją ludności. Nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2065/14, z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 863/17). Z niepodważonych przez wnoszącego skargę kasacyjną, poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania, ustaleń faktycznych, wynika, że A. G. od wielu lat (co najmniej 10) nie mieszka w miejscu zameldowania na pobyt stały. Ze zgodnych zeznań świadków M. B., R. S., E. B., B. S., Z. Z., S. D. oraz G. B. (sołtys wsi S.) – pouczonych o odpowiedzialności z art. 233 Kodeksu karnego – wypływa wniosek, że A. G. nie mieszka w miejscowości S., lecz w S., a do S. przyjeżdża pracować we wspólnym z bratem gospodarstwie rolnym. Wszystkie ww. osoby (poza G. B.) mieszkają w miejscowości S. – a więc dysponują stosowną wiedzą istotną dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie są przy tym zainteresowane rozstrzygnięciem niniejszej sprawy. Zeznania te potwierdzają stanowisko wnioskodawcy J. G. o tym, że jego brat zamieszkuje z żoną i dziećmi u teściowej w miejscowości S. [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona ograniczyła się jedynie do zaakcentowania, że w aktach sprawy są również listy podpisane przez zeznających świadków, z których wynika, że A. G. zamieszkiwał w S., bez wskazania jakichkolwiek danych osobowych tych świadków. Zauważyć także należy, że Sąd I instancji nie kwestionował tego, iż skarżący sporadycznie zamieszkiwał w S. (sprawując pomoc w prowadzeniu gospodarstwa i opiekę nad członkami rodziny), jednakże słusznie ocenił, że fakt ten, w świetle zamieszkiwania przez skarżącego wraz z żoną i dziećmi w S., nie może być równoznaczny z koncentracją życiowych spraw w lokalu położonym w miejscowości S.. Podawanie adresu w S. do celów korespondencji, czy ewidencyjnych, nie przemawia za uznaniem, że rzeczywiście strona zamieszkiwała w danej miejscowości. Okoliczność wymiany przez brata skarżącego – w lutym 2016 r. – zamków i uniemożliwianie wejścia do domu oraz dotyczące zgłoszenia tego incydentu na Policję, jak również wniesienia powództwa o ochronę naruszonego posiadania (sprawa przed Sądem Rejonowym w Busku-Zdroju o sygn. akt I C 321/16), nie miały znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, albowiem zdarzenia te miały bowiem miejsce już wiele lat po opuszczeniu przez stronę dotychczasowego miejsca zameldowania i założenia przez nią centrum spraw życiowych wraz z żoną oraz z dziećmi w miejscowości S. [...]. Tym samym są one niemiarodajne dla ustalenia zasadności przesłanek wymeldowania skarżącego. Dodatkowo można wyjaśnić, że kwestia meldunkowa nie ma żadnego wpływu na stosunki własnościowe. Porządkowy charakter wymeldowania oznacza, że akt ten nie stanowi źródła powstania jakichkolwiek praw majątkowych, nie powoduje także utraty tego rodzaju praw (o ile one przysługują). Materia ta wykracza jednakże poza zakres niniejszego postępowania. Reasumując, stwierdzić należy, że skoro fakt opuszczenia przez skarżącego miejsca pobytu stałego, nie został skutecznie podważony, nie sposób jest zarzucić rozstrzygnięciu organu sprzeczności z prawem. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku