II SA/Ke 728/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "B." na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia "B" kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 24 września 2018r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia 6 lipca 2018r., znak: [...], uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej W. dla przedsiębiorstwa F. Sp. z o.o. . Z uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium) wynika, że organ I instancji uzgadniając wydanie zezwolenia, powołał w postanowieniu m.in. przepisy art. 18 ust. 1 pkt 1g ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2200 ze zm.) i odstąpił od uzasadnienia swojego stanowiska, z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony. Na powyższe postanowienie w dniu 14 sierpnia 2018 r. (data nadania) zażalenie wniosło Stowarzyszenie P., zarzucając organowi uzgadniającemu brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie wskazało, że bez swojej winy nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, bowiem zostało dopuszczone do niego na prawach strony postanowieniem z dnia 13 lipca 2018 r., zaś o treści postanowienia Stowarzyszenie dowiedziało się dopiero 7 sierpnia 2018 r., po uzyskaniu dostępu do akt sprawy. Rozpatrując zażalenie Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie spełniona jest negatywna przesłanka przedmiotowa, uzasadniająca stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 kpa, z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie Marszałka Województwa z dnia 6 lipca 2018 r., znak: [...], uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób. Postanowienie to zostało bowiem wysłane pocztą elektroniczną w dniu 6 lipca 2018 r. i w tym samym dniu zostało odebrane przez stronę postępowania – F. Sp. z o.o., a zatem termin do wniesienia na nie zażalenia upłynął w dniu 13 lipca 2018 r. (po 7 dniach od dnia doręczenia stronie postanowienia). Z tą datą postanowienie powyższe stało się ostateczne i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego. Stowarzyszenie zażalenie na powyższe postanowienie wniosło w dniu 14 sierpnia 2018 r., o czym świadczy data nadania listu - data stempla pocztowego. Jak zaś wynika z akt sprawy skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w przedmiotowym postępowaniu przed Marszałkiem Województwa . Zdaniem Kolegium, brak zażalenia na postanowienie organu I instancji, którego skutkiem jest uprawomocnienie się tego postanowienia wskutek upływu terminu zażaleniowego, powoduje, że osoba, która w postępowaniu I instancji nie brała udziału, a uważa się za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, nie ma prawa do wniesienia zażalenia, bowiem postanowienie stało się ostateczne w świetle przepisów kpa, a więc prawomocne formalnie. Powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych organ II instancji wyjaśnił, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji (niezależnie od powodu tego stanu rzeczy), przysługuje prawo do wniesienia odwołania tylko wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ I instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Wskazał, że po upływie tego terminu stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (organ powołał w tym zakresie wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002r., sygn. akt II SA 2230/00, z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 505/08, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 2225/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1067/14). W sytuacji zatem, jak dalej podniósł organ, kiedy zażalenie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem I instancji i który nie wniósł zażalenia na postanowienie kończące postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 kpa, dotyczy ono bowiem postanowienia ostatecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie P. zaskarżyło w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2018 r., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 kpa w związku z art. 65 § 1 kpa poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie uzgadniające stało się ostateczne w dniu 13 lipca 2018 r. i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy skarżący wnosząc pismo z dnia 14 sierpnia 2018 r. zatytułowane "zażalenie" de facto wnosił o wznowienie postępowania, z uwagi na fakt, iż nie brał udziału w postępowaniu, więc organ II instancji powinien na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazać wniosek do organu I instancji, który właściwy był do rozpatrzenia tego pisma; 2) art. 134 kpa w związku z art. 8 § 1 i art. 9 kpa poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie uzgadniające stało się ostateczne dnia "27 czerwca 2018 r." i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy skarżący bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu uzgodnieniowym i dowiedział się o rozstrzygnięciu organu uzgadniającego dopiero "9 lipca 2018 r."; 3) art. 134 kpa w związku z art. 391 kpa poprzez stwierdzenie, że zażalenie skarżącego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż zaskarżone postanowienie uzgadniające stało się ostateczne dnia "27 czerwca 2018 r." i nie mogło być przedmiotem postępowania zażaleniowego, w sytuacji gdy postanowienie uzgodnieniowe wydane przez organ I instancji nie zostało skutecznie doręczone F. Sp. z o.o., a zatem nie upłynął jeszcze termin na jego zaskarżenie w drodze zażalenia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ odwoławczy sam wskazał, iż stronie pominiętej w postępowaniu przysługuje wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ, do którego wpłynęło pismo, powinien zatem dokonać analizy jego treści, gdyż nie jest on związany nazewnictwem środka, a rzeczywistą treścią żądania. Podniósł, że pismo nazwane "zażaleniem" zawiera wszystkie elementy wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem postanowienia uzgadniającego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że jeśli organ odwoławczy ma wątpliwości co do treści żądania wniosku, to winien podjąć działania w celu wyjaśnienia rzeczywistej intencji wnoszącego podanie. Zaniechanie tego działania i umorzenie postępowania po uprzednim uchyleniu postanowienia organu I instancji jaskrawo narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane, aby w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. Te działania nie mogą mieć charakteru ogólnego. Przekazywane informacje muszą więc być skonstruowane precyzyjnie, by strona zobowiązana we własnym interesie do przedstawienia organowi stosownego stanowiska nie musiała się domyślać, o co chodzi i jakie ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia. Dopiero po uzyskaniu pełnej wiedzy co do skutków wyboru dokonanego przez stronę można mówić o wypełnieniu obowiązków, o jakich mowa w art. 9 kpa. Z powyższych powodów skarżący uznał, że już organ I instancji powinien powziąć wątpliwości co do charakteru pisma złożonego przez skarżącego, a wątpliwości powinien rozwiać zwracając się do strony o stosowne wyjaśnienie w tym względzie. Natomiast organ II instancji, otrzymując "zażalenie" wraz z aktami postępowania, powinien na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazać pismo z powrotem do organu I instancji, który na podstawie art. 150 § 1 kpa jest właściwy do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący stwierdził ponadto, że na uwagę zasługuje fakt, iż dowiedział się o wydanym postanowieniu uzgadniającym dopiero "9 lipca 2018 r.", po dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu i tym samym do akt sprawy. Skarżący uznał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu uzgadniającym i dlatego przedsięwziął niezwłocznie działania mające na celu usunięcie z obiegu prawnego, jego zdaniem, wadliwego postanowienia. Po stwierdzeniu, że takie postanowienie zostało wydane, 14 sierpnia 2018 r. zostało skierowane pismo, którego celem było wzruszenie tego postanowienia. Sam organ II instancji świadomy był środków prawnych jakie przysługują w przypadku "pominięcia" strony w postępowaniu oraz sam wskazał, cytując treść pisma skarżącego z dnia 8 sierpnia 2018 r. (data nadania 14 sierpnia 2018 r.) , że Stowarzyszenie P. podniosło, iż bez swojej winy nie brało udziału w postępowaniu, co wyraźnie wskazuje na spełnienie przesłanek prawidłowo złożonego wniosku o wznowienie postępowania, który zawierać powinien przede wszystkim powołanie przesłanki wznowienia - skoro powołano art. 145 § 1 pkt 4 kpa - i termin, w jakim skarżący dowiedział się o rozstrzygnięciu. W ocenie skarżącego nawet jednak gdyby uznać, że podniesione powyżej zarzuty nie stanowią podstawy do uchylenia postanowienia, to z treści zaskarżonego postanowienia wynika, iż mogło nie dojść do prawidłowego doręczenia postanowienia uzgadniającego na rzecz F. Sp. z o.o., a tym samym postanowienie to nie jest ostateczne. Skarżący, przytaczając treść przepisów dotyczących doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wskazał, że na gruncie kpa nie można utożsamiać wiadomości e-mail (środka komunikacji elektronicznej) z dokumentem elektronicznym. Podniósł, że jak wynika z treści postanowienia SKO, zostało ono wysłane do F. Sp. z o.o. "pocztą elektroniczną", dlatego istnieje realna obawa granicząca z pewnością, że przedmiotowe postanowienie nie zostało prawidłowo doręczone, a zatem nie zaczął biec termin do wniesienia środka zaskarżenia w postaci zażalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do treści skargi, zarzut błędnego zakwalifikowania pisma skarżącego z dnia "11 lipca 2018 r." Kolegium uznało za bezzasadny, ponieważ charakter tego pisma w ocenie organu nie budził żadnych wątpliwości i żaden z jego elementów nie stanowił przesłanki do wznowienia postępowania. W zakresie zarzutu niedoręczenia postanowienia organu I instancji F. Sp. z o.o. Kolegium wyjaśniło, iż postanowienie to zostało wysłane stronie za pomocą ePUAP, tj. środka komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. z 2017 r. poz. 1219), co oznacza, że postanowienie zostało prawidłowo doręczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Na wstępie, wobec oczywistych omyłek zarówno w treści skargi jak i w odpowiedzi na skargę należy wskazać, że postanowienie Marszałka Województwa z dnia 6 lipca 2018 r. znak: [...] Kolegium uznało za ostateczne z dniem 13 lipca 2018 r., (a nie jak wskazuje skarżący 27 czerwca 2018 r.), zaś skarżący dowiedział się o nim 7 sierpnia 2018 r. jak podaje w zażaleniu, (w skardze powołuje się na datę 9 lipca 2018 r.). Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę (str. 9) odnosi się do kwalifikacji pisma skarżącego z dnia 11.07.2018 r., a powinno być z dnia 14 sierpnia 2018 r. i błędnie przytacza daty, na które powołuje się składający zażalenie w swoim piśmie. Powyższe wadliwości nie mają jednak wpływu na zasadność rozstrzygnięcia, albowiem we wskazanym zakresie okoliczności faktyczne potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W pierwszej kolejności wymaga rozważenia, czy w realiach niniejszej sprawy Kolegium zasadnie stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta stosownie do art. 144 kpa, ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. W doktrynie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo, że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona), albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją (postanowieniem), a jest aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi np. czynność materialno-techniczną (komentarz do art. 134 w: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz 15. wydanie Barbara Adamiak, Janusz Borkowski). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wniosek o niedopuszczalności zażalenia SKO wywiodło kierując się następującymi przesłankami: 1) zażalenie wniósł podmiot, któremu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu przed organem I instancji; 2) zażalenie zostało wniesione po terminie, który upływał z dniem 13.07.2018 r.; 3) zażalenie dotyczyło postanowienia mającego walor ostateczności. Z tych względów, zdaniem organu II instancji, postanowienie uzgodnieniowe Marszałka Województwa z dnia 6 lipca 2018 r. nie podlega zaskarżeniu z przyczyn przedmiotowych. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Okoliczność, że wnoszący zażalenie nie brał udziału w postepowaniu uzgodnieniowym przed organem I instancji, nie oznacza, że podmiot ten nie jest stroną tego postepowania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zarówno w dacie składania zażalenia jak i na etapie rozstrzygania sprawy tj. w dniu 24 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze posiadało informację, że Stowarzyszenie P. postanowieniem Marszałka Województwa z dnia 13 lipca 2018 r. wydanym na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 kpa zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przedsiębiorcy F. Sp. z o.o. na linię komunikacyjną W. Dodatkowo istniejący w aktach materiał dowodowy pozwala na uznanie, że skarżący został dopuszczony do udziału w sprawie w terminie otwartym do wniesienia zażalenia, tj. jak przyjęło samo Kolegium, w terminie 7 dni od doręczenia stronie postanowienia. Nie można zatem, tak jak Kolegium twierdzić, że wspomniane Stowarzyszenie nie miało prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe. W takim stanie faktycznym, argumentacja organu II instancji eksponująca walor ostateczności postanowienia organu I instancji, nie umożliwia oceny, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 kpa było prawidłowe. Ponadto, wbrew organowi nie zaistniały przedmiotowe przyczyny niedopuszczalności zażalenia skoro: 1) przepisy 18 ust. 1 pkt 1g ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przewidują konieczność uzgodnienia; 2) uzgodnienie następuje w trybie art. 106 kpa, czyli w drodze postanowienia na które stronie służy zażalenie (§ 5 art. 106 Kpa). W tych warunkach brak jest przesłanek dających podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sposób przewidziany w art. 134 kpa. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania (odpowiednio zażalenia) jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie (zażalenie) zostało wniesione w przewidzianym w prawie terminie. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, że decyzja, (czy jak w tym przypadku postanowienie), jest ostateczna, tj. nie upłynął termin do wniesienia odwołania (zażalenia), co bezsprzecznie wymaga ustalenia daty doręczenia tej decyzji (postanowienia). Ustalenie Kolegium w niniejszej sprawie, że doszło do doręczenia postanowienia Marszałka Województwa z dnia 6 lipca 2018 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, jak doprecyzowano w odpowiedzi na skargę, - za pomocą ePUAP, dotyczy wyłącznie doręczenia tego postanowienia Marszałkowi Województwa . Brak natomiast dowodu doręczenia stronie tj. F. Sp. z o.o. Z adnotacji na analizowanym postanowieniu w wersji cyfrowej wynika, że zostało ono wysłane listem poleconym 9 lipca 2018 r. Można domniemywać, że jego adresatem była F. Sp. z o.o., skoro w aktach sprawy znajduje się dokument UPP, tj. urzędowe poświadczenie przedłożenia za pośrednictwem platformy aPUAP, wskazujące jako adresata dokumentu Urząd Marszałkowski Województwa . Kwestia, czy i kiedy przesyłka zawierająca postanowienie z dnia 6 lipca 2018 r. została doręczona spółce F., będącej stroną postępowania, a tym samym czy i kiedy postanowienie to stało się ostateczne, nie została więc wyjaśniona. Tym samym przedwczesne jest twierdzenie, że termin do wniesienia zażalenia na wskazane postanowienie upłynął w dniu 13.07.2018 r. jak również , że skarżący nie wniósł zażalenia na postanowienie kończące postępowanie w terminie otwartym dla innej strony. Wydając zaskarżone postanowienie organ naruszył zatem przepisy art. 134, art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa. Prowadząc postępowanie ponownie organ odwoławczy wyjaśni należycie opisaną wyżej kwestię związaną z doręczeniem postanowienia spółce F. i w zależności od wyniku dokonanych ustaleń podejmie dalsze czynności w sprawie uwzględniając zaprezentowany przez Sąd pogląd prawny odnośnie zastosowania art. 134 Kpa. Jednocześnie trzeba zauważyć, że na obecnym etapie postępowania zarzuty dotyczące wznowienia postępowania są przedwczesne i z tego względu nie mogą stanowić przedmiotu rozważań. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.), kwota wpisu w wysokości 100 zł oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.