I GSK 3338/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej spółki cywilnej "A." M.P., Z.P., wspólnikami której są M.P. i Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 435/18 w sprawie ze skargi spółki cywilnej "A." M.P., Z.P., wspólnikami której są M.P. i Z.P. na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie o negatywnym rozstrzygnięciu protestu zawartym w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Warmińsko-Mazurską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie; 3. zasądza od Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie solidarnie na rzecz M.P. i Z.P. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Ol 435/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę "A." M. P., Z. P. s.c., wspólnikami której są M. P. i Z. P., na informację Warmińsko-Mazurskiej Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie o negatywnym rozstrzygnięciu protestu zawartym w piśmie z [...] lipca 2018 r. w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: "A." M. P., Z. P. spółka cywilna (dalej: strona lub skarżący) złożyła w kwietniu 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w konkursie nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 – Inteligentna gospodarka Warmii i Mazur, Działanie 1.3 Przedsiębiorczość, Poddziałanie 1.3.2 – Firmy w początkowej fazie rozwoju, organizowanym przez Warmińsko-Mazurską Agencję Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP). Skarżący planowali wdrożenie technologii Virtual Reality do wizualizacji projektów "eventów" i imprez okolicznościowych oraz do realizacji filmów "aftermovie" z przeprowadzonych przedsięwzięć. Inwestycja miała obejmować zakup urządzeń i oprogramowań oraz usług szkoleniowych dla praktycznego zastosowania rozwiązań technologicznych. Komisja Oceny Projektów stwierdziła, iż wniosek nie spełnia kryterium formalnego nr 1 "Kwalifikowanie się projektu w ramach danego Działania/Poddziałania zgodnie z zapisami SZOOP i Regulaminu". IP wskazała, że zgodnie z Regulaminem konkursu o dofinansowanie projektu mogą ubiegać się podmioty należące do kategorii MŚP (małe i średnie przedsiębiorstwa) w początkowej fazie rozwoju, tj. funkcjonujące na rynku nie dłużej niż 3 lata. W ocenie IP, spółka cywilna prowadzona przez przedsiębiorców, nie ma odrębnej daty rozpoczęcia działalności w stosunku do dat rozpoczęcia działalności przez poszczególnych przedsiębiorców. Zgodnie zaś z zapisami Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej jeden ze wspólników – Z. P. – rozpoczął działalność gospodarczą [...] października 1995 r. W związku z powyższym, na podstawie § 11 ust. 11 Regulaminu, projekt otrzymał negatywną ocenę na etapie oceny formalno-merytorycznej. W proteście od powyższej oceny strona podniosła, że jest mikroprzedsiębiorstwem utworzonym [...] marca 2018 r. Do dokumentacji konkursowej złożono kopię umowy spółki cywilnej, z której wynika, kiedy powstała. Jeden z jej wspólników, Z. P. prowadzi odrębną działalność gospodarczą od dnia [...] października 1995 r., jednak nie jest on wnioskodawcą w tym konkursie. Warmińsko-Mazurska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. w Olsztynie w piśmie z [...] lipca 2018 r. poinformowała spółkę o negatywnym rozstrzygnięciu protestu. Stwierdziła, że zgodnie art.4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.; dalej u.s.d.g.), przedsiębiorcą jest m.in. wspólnik spółki cywilnej. W związku z powyższym, wnioskodawcą jest każdy z przedsiębiorców działający w ramach spółki cywilnej i każdy z nich musi spełnić warunki ubiegania się o dofinansowanie. WSA w Olsztynie oddalił skargę na powyższą informację. Sąd podzielił stanowisko IP co do tego, że wnioskodawca, czyli "A." M. P. Z. P. spółka cywilna, nie mogła podać [...] marca 2018 r. jako daty rozpoczęcia działalności, gdyż należało brać pod uwagę daty rozpoczęcia działalności przez poszczególnych wspólników. Na poparcie tego stanowiska Sąd powołał definicję przedsiębiorcy zawartą w art. 431 w związku z art. 331 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r., poz. 1025 ze zm.; dalej k.c.) i komentarze do tych przepisów. Zdaniem WSA, spółka cywilna nie jest przedsiębiorcą, ponieważ nie ma podmiotowości prawnej i nie działa we własnym imieniu, natomiast status przedsiębiorców posiadają wspólnicy spółki cywilnej, realizujący wspólny cel gospodarczy wynikający z umowy spółki cywilnej (art. 4 ust. 2 u.s.d.g. i art. 4 ust. 2 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców – Dz. U. poz. 646). Wobec tego każdy ze wspólników powinien spełnić warunki ubiegania się o dofinansowanie. Sąd stwierdził, że stanowisko to nie jest sprzeczne z treścią nadaną pojęciu MŚP w Załączniku nr I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L nr 187, str. 1; dalej: rozporządzenie 651/2014 albo rozporządzenie ogólne). Jest w nim mowa o przedsiębiorstwie jako podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą, bez względu na jego formę prawną. Są nim zarówno osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub stowarzyszenia prowadzące regularną działalność gospodarczą. Spółka cywilna nie prowadzi działalności gospodarczej, prowadzą ją poszczególni wspólnicy. Spółka cywilna wywołuje skutki tylko o charakterze wewnętrznym (między wspólnikami), natomiast w obrocie gospodarczym wspólnicy występują zawsze wyłącznie jako osoby fizyczne. W konsekwencji WSA wskazał, że skoro w § 5 Regulaminu konkursu zastrzeżono, że o dofinansowanie mogą ubiegać się podmioty, które należą do MŚP w początkowej fazie rozwoju (funkcjonujące na rynku nie dłużej niż 3 lata), to wymóg ten należało odnieść do każdego ze wspólników spółki cywilnej, gdyż to oni – prowadząc działalność gospodarczą – zaliczają się do MŚP. Dlatego Sąd uznał, że IP miała podstawy do negatywnej oceny wniosku na podstawie § 11 ust. 11 Regulaminu konkursu. W ocenie Sądu, nie znalazły potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 41 ust.1 i 2 z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U 2017 r., poz.1460 ze zm.; dalej ustawa wdrożeniowa) w związku z przepisami Regulaminu konkursu i wytycznymi zawartymi w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowej poprzez uznanie, że spółka cywilna nie może ubiegać się o dofinansowanie. Takiego stwierdzenia nie ma ani w Negatywnej ocenie projektu, ani w Informacji w sprawie protestu. IP stwierdza zaś, że o dofinansowanie mogą ubiegać się podmioty w początkowej fazie rozwoju, czyli takie, które działają nie dłużej niż 3 lata, natomiast wnioskująca spółka wymogu tego nie spełnia z uwagi na to, że należy brać pod uwagę daty rozpoczęcia działalności przez wspólników, a nie przez spółkę. Zdaniem WSA, Instytucja Pośrednicząca nie naruszyła także przepisu art. 43 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędne określenie terminu "MŚP w początkowej fazie rozwoju" i oparcie definicji na podstawie subiektywnej oceny. Błędne oznaczenie wnioskodawcy nie było brakiem formalnym, który podlegałby naprawieniu w ww. trybie. Dlatego IP nie mogła skorzystać z ww. przepisów. Sąd nie uwzględnił również zarzutu niezgodnego z Regulaminem i SZOOP zakwalifikowania kategorii wnioskodawcy poprzez niezastosowanie definicji MŚP określonej w Załączniku nr I do rozporządzenia 651/2014. Definicja zawarta w ww. Załączniku dotyczy podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, co oceniane jest na podstawie przepisów krajowych, przede wszystkim Kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Sąd nie stwierdził także, aby w rozpatrywanej sprawie można było zarzucić IP brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu, polegający na powieleniu argumentów Komisji Oceny Projektu i niedostrzeżeniu ewidentnych uchybień merytorycznych poczynionych w ramach oceny wniosku, gdyż uchybień takich Sąd nie stwierdził. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła strona, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie, zasądzenie kosztów postępowania, a także rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w związku z § 3 ust. 2 i § 5 ust. 1 Regulaminu konkursu poprzez uznanie, że skarżący – spółka cywilna nie może być podmiotem ubiegającym się o dofinansowanie. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że do konkursu mogły przystępować MŚP w początkowej fazie rozwoju, czyli na przykład nowe spółki z o.o. Wspólnikami takich spółek mogą być podmioty od lat występujące jako przedsiębiorcy w obrocie gospodarczym. Zdaniem strony, z Regulaminu konkursu jednoznacznie wynika, że organ posługuje się terminami "przedsiębiorstwo" i "podmiot", co oznacza inne, szersze pojęcie kręgu uprawnionych do występowania w konkursie. Dlatego powoływanie się przez Sąd i organy na art. 431 k.c. dotyczące przedsiębiorcy. Taka interpretacja byłaby niekorzystna i naruszałaby zasadę konkurencyjności wobec różnego traktowania nowopowstałych spółek kapitałowych i nowopowstałych spółek cywilnych. W związku z tym prawidłowa interpretacja warunków konkursowych powinna polegać na przyjęciu, że skoro organ wskazał, że o środki może ubiegać się przedsiębiorstwo (§ 3 ust. 2 Regulaminu) lub podmiot (§ 5 Regulaminu), to interpretacja winna być oparta na art. 551 k.c., bez rozróżniania spółek w znaczeniu k.c. i Kodeksu spółek handlowych, tym bardziej, że regulamin nie wykluczał jakiejkolwiek formy prawnej przedsiębiorstwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadniczy problem prawny, jaki zarysował się w rozpoznawanej sprawie poddanej kontroli instancyjnej, dotyczył tego, czy spółka cywilna, czy też jej wspólnicy, powinni być uznani za beneficjentów w rozumieniu art. 2 pkt 1 i 28 ustawy wdrożeniowej oraz art. 2 pkt 10 rozporządzenia ogólnego. W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy z wnioskiem o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 – Inteligentna gospodarka Warmii i Mazur, Działanie 1.3 Przedsiębiorczość, Poddziałanie 1.3.2 – Firmy w początkowej fazie rozwoju wystąpiła "A." M. P., Z. P., spółka cywilna. Sąd I instancji przyjął, że spółka cywilna nie może być beneficjentem środków pomocowych, gdyż: 1) nie ma podmiotowości prawnej, a posiadają ja wyłącznie wspólnicy 2) nie prowadzi działalności gospodarczej, prowadzą ją poszczególni wspólnicy, 3) spółka cywilna wywołuje skutki tylko o charakterze wewnętrznym (między wspólnikami), natomiast w obrocie gospodarczym wspólnicy występują zawsze wyłącznie jako osoby fizyczne. WSA przyjął, że przepisy załącznika nr I do rozporządzenia 651/2014 nie definiują pojęcia "prowadzenie działalności gospodarczej", stąd też w rozpoznawanej sprawie należy kierować się przepisami u.s.d.g., w myśl których spółka cywilna nie posiada przymiotu przedsiębiorcy (art. 4 ust. 2). W świetle wyżej wskazanego stanowiska Sądu I instancji stwierdzić należy, że Sąd ten, badając w rozpoznawanej sprawie status spółki cywilnej jako beneficjenta środków pomocowych, nie dokonał wszechstronnej analizy przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Spółka cywilna jest swoistym tworem prawnym i wokół jej podmiotowości prawnej toczyły się istotne spory orzecznicze i doktrynalne. W odróżnieniu od spółek prawa handlowego spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, nie stanowi jednostki organizacyjnej posiadającej podmiotowość prawną jak spółki osobowe, lecz jest konstrukcją regulowaną przez prawo zobowiązań (art. 860-875 k.c.). Nie stanowi więc samodzielnego podmiotu prawa, podmiotami prawa pozostają wspólnicy spółki cywilnej. W związku z tym spółka cywilna nie ma własnego mienia – nabywane prawa i zaciągane zobowiązania wchodzą do wspólnego majątku wspólników, stanowiącego ich wspólność łączną. Z uwagi na występujące elementy o charakterze organizacyjnym spółkę cywilną można uznać za pewną jednostkę organizacyjną, organizację wspólników, pozbawioną jednak odrębnej od nich podmiotowości prawnej. Wskazują na to w szczególności obowiązujące w spółce reguły prowadzenia spraw i reprezentacji spółki, częściowe wyodrębnienie majątku spółki od majątków wspólników przez objęcie go wspólnością łączną, zasady odpowiedzialności za zobowiązania spółki, a także wywoływanie skutków prawnych przez działania jednego wspólnika w ramach prawa do reprezentacji, zarówno wobec pozostałych wspólników, jak i wobec osób trzecich. Jednocześnie podkreślić należy, że spółka ta nie jest podmiotem prawa cywilnego. W szczególności nie jest ona osobą prawną ani jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale wyposażoną w zdolność prawną. O uznaniu za osobę prawną, jak również za jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, ale posiadającą zdolność prawną (art. 331 k.c.) decyduje bowiem kryterium normatywne w postaci przyznania przez przepis prawa: w pierwszym przypadku – osobowości prawnej, a w drugim – zdolności prawnej. Tymczasem żaden przepis prawa nie przyznaje spółce ani atrybutu osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. Ponieważ nie jest ona podmiotem prawa, nie przysługuje jej w związku z tym również zdolność do czynności prawnych, zdolność sądowa ani procesowa. Z tych też względów powszechnie przyjmowaną na gruncie prawa krajowego regułą jest to, że spółka cywilna nie jest podmiotem prawa wyposażony w zdolność prawna lub zdolność procesową, natomiast zdolność ta przysługuje wyłącznie jej wspólnikom, za wyjątkiem przypadków regulowanych przepisami szczególnymi (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2015 r., I GPS 1/15, w której to stwierdzono, że w rozumieniu art. 13 ust. 1 oraz art. 102 ust. 1-3 ustawy o podatku akcyzowym podatnikiem jest spółka cywilna. Podobnie przyjmuje się na gruncie ustawy podatku od towarów i usług – art. 15 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług. Por. także uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2012 r., II GPS 2/12 dotyczącą ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, czy też uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 5/08 dotycząca ustawy o transporcie drogowym). Z podanych orzeczeń oraz całego dorobku judykatury i doktryny można zatem przyjąć, że podmiotowość prawną spółce cywilnej można przypisać tylko wtedy, gdy w szczególnym akcie prawnym przyznane zostały jej określone uprawnienia bądź też nałożone zostały na nią określone obowiązki i w tym zakresie spółka uzyskuje zdolność prawną. W innych przypadkach, gdy takiej szczególnej regulacji brak, podmiotem wyposażonym w zdolność prawną, zdolność do czynności prawnych, zdolność administracyjną lub zdolność sądową mogą być wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej, zaś zakres ich odpowiedzialności za zobowiązania w tym przypadku publiczne ma charakter osobisty i solidarny (por. art. 860 i 864 k.c.). W ocenie NSA w niniejszej jednakże sprawie istota sporu – ja wskazano na wstępie – wymaga odpowiedzi na pytanie czy beneficjentem - w rozumieniu art. 2 pkt 1 i 28 ustawy wdrożeniowej oraz art. 2 pkt 10 rozporządzenia ogólnego – są wspólnicy spółki cywilnej czy też spółka cywilna. Już na wstępie zauważyć należy, że ustawa wdrożeniowa inaczej niż wcześniejsza ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 5 pkt 1 u.z.p.p.r.) nie wprowadziła odrębnej definicji beneficjenta, ale bezpośrednie odwołuje się do definicji zawartej w rozporządzeniu ogólnym. Zauważyć należy, że na gruncie starej regulacji prawnej w orzecznictwie uznawano, że beneficjentem uprawnionym do otrzymania środków pomocowych nie może być spółka cywilna, a wyłącznie jej wspólnicy (wyrok NSA z 12 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2024/12, publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl) . W ustawie wdrożeniowej w art. 2 pkt 1 zdefiniowano pojęcie beneficjenta jako podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia ogólnego (oraz podmiot, o którym mowa w art. 63 rozporządzenia ogólnego), tj. "podmiot publiczny lub prywatny oraz – wyłącznie do celów rozporządzenia w sprawie EFRROW i rozporządzenia w sprawie EFMR – osoba fizyczna, odpowiedzialni za inicjowanie lub inicjowanie i wdrażanie operacji; w kontekście programów pomocy państwa, w rozumieniu pkt 13 niniejszego artykułu, "beneficjent" oznacza podmiot, który otrzymuje pomoc; w kontekście instrumentów finansowych na mocy części drugiej tytuł IV niniejszego rozporządzenia "beneficjent" oznacza podmiot, który wdraża instrument finansowy albo, w stosownych przypadkach, fundusz funduszy". W treści powyższego przepisu ustawodawca krajowy w ślad za prawodawcą unijnym wskazał, że beneficjentem jest zarówno podmiot "inicjujący operację", jak i "wdrażający operację". Stosując wykładnię systemową wewnętrzną, NSA przyjął, że wnioskodawcą jest podmiot inicjujący postępowanie o dofinansowanie i uczestniczący w procedurze konkursowej. W momencie zaś otrzymania dofinansowania, wnioskodawca staje się beneficjentem. Stosownie bowiem do treści art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Przy czym uzyskanie w ten sposób statusu beneficjenta poprzedzone jest niejako końcową weryfikacją, bowiem dopuszczalność zawarcia umowy o dofinansowanie musi być warunkowana stwierdzeniem, że na dzień zawarcia umowy projekt spełnia kryteria wyboru oraz dofinansowanie jest zgodne z prawem, co wprost wynika z treści art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Wnioskodawcą może być jedynie podmiot, który w konsekwencji nabywa status beneficjenta środków pochodzących z określonego funduszu (por. wyrok WSA w Kielcach z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 416/17). O statusie beneficjenta decydują więc zasady i warunki uczestnictwa w konkursie dotyczącym współfinansowania UE jednego z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności w ramach programu operacyjnego, sprecyzowane w Regionalnych programach operacyjnych, szczegółowych opisach osi priorytetowych, regulaminach konkursu, wytycznych i instrukcji. To te przepisy determinują zarówno tożsamość wnioskodawcy i beneficjenta, jak również stanowią podstawowe zasady identyfikujące i indywidualizujące dane przedsięwzięcie. Innymi słowy, beneficjentem może być podmiot, który spełnił wymagania danego programu, do którego zgłosił swój akces, składając wniosek o dofinansowanie przedsięwzięcia. Uwzględniając tak rozumianą definicję beneficjenta, w pierwszej kolejności NSA przywoła definicję pojęcia "beneficjenta" zamieszczoną w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020. Przypomnieć należy, że skarżąca kasacyjnie spółka złożyła w kwietniu 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 – Inteligentna gospodarka, Działanie 1.3 Przedsiębiorczość, Poddziałanie 1.3.2 – Firmy w początkowej fazie rozwoju. Z zapisów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 wynika, że do głównych grup beneficjentów zostali zaliczeni przedsiębiorcy lub MŚP. Jednakże w odniesieniu do Osi priorytetowej 1 – Inteligentna gospodarka, Działania 1.3 Przedsiębiorczość, Poddziałania 1.3.2 – Firmy w początkowej fazie rozwoju, beneficjentami są małe i średnie przedsiębiorstwa, funkcjonujące na rynku nie dłużej niż 3 lata. Z uwagi na ramowy charakter programów operacyjnych w okresie programowania 2014-2020, każda instytucja zarządzająca zobligowana została – na podstawie ustawy wdrożeniowej – do przygotowania dodatkowego dokumentu, uszczegóławiającego zapisy programu, tj. szczegółowego opisu osi priorytetowych programu (SZOOP). W przypadku RPO WiM 2014-2020 są to szczegółowe opisy sporządzone osobno dla każdej osi priorytetowej Programu i przyjęte przez Instytucję Zarządzającą drodze uchwały oraz zatwierdzony w zakresie kryteriów wyboru projektów przez komitet monitorujący, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia ogólnego. Dokumenty te stanowią kompendium wiedzy dla potencjalnych beneficjentów Programu na temat możliwości i sposobu realizacji projektów współfinansowanych ze środków EFRR i EFS w ramach RPO WiM 2014-2020. Zawierają m.in. informacje o możliwych do finansowania typach projektów oraz zasadach ich realizacji, beneficjentach, alokacji środków finansowych na poszczególne obszary wsparcia, oczekiwanych rezultatach interwencji wyrażonych wartościami docelowymi wskaźników. Oś priorytetowa "Inteligentna gospodarka Warmii i Mazur" – zgodnie z założeniami SZOOP – realizuje dwa cele tematyczne polityki spójności: wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji oraz wzmacnianie konkurencyjności MŚP. Ma to polegać na zwiększeniu urynkowienia działalności badawczo-rozwojowej, wzroście innowacyjności firm w obszarach inteligentnych specjalizacji dzięki działalności badawczo-rozwojowej, lepszych warunkach rozwoju MŚP, zwiększeniu zastosowania innowacji w małych i średnich przedsiębiorstwach. Oś priorytetowa "Inteligentna gospodarka Warmii i Mazur" przygotowana została z myślą o stworzeniu lepszych warunków rozwoju i na podniesieniu innowacyjności i konkurencyjności MŚP. Wsparcie skierowane jest do małych i średnich przedsiębiorstw, funkcjonujących na rynku nie dłużej niż 3 lata, które zamierzają wdrożyć innowacyjny produkt, proces, technologię lub usługę. Oferowane wsparcie ma na celu poprawę konkurencyjności firm, poprzez m.in. wprowadzenie na rynek innowacyjnego produktu, usługi lub technologii. Według SZOOP preferencje uzyskają projekty z obszarów interesów MŚP w początkowej fazie rozwoju, tj. funkcjonujące na terenie województwa warmińsko-mazurskiego na rynku nie dłużej niż 3 lata. W słowniku terminologicznym zawartym w SZOOP Instytucja Zarządzająca, identycznie jak ustawodawca krajowy (art. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej), nie wprowadziła odrębnej definicji beneficjenta, ale bezpośrednio odwołała się do definicji zawartej w rozporządzeniu ogólnym. Beneficjenta oznaczono bowiem jako podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia ogólnego, tj. podmiot publiczny lub prywatny oraz – wyłącznie do celów rozporządzenia w sprawie EFRROW i rozporządzenia w sprawie EFMR – osoba fizyczna, odpowiedzialne za inicjowanie lub inicjowanie i wdrażanie operacji; w kontekście programów pomocy państwa, w rozumieniu art. 2 pkt 13 rozporządzenia ogólnego, "beneficjent" oznacza podmiot, który otrzymuje pomoc; w kontekście instrumentów finansowych na mocy części drugiej tytuł IV rozporządzenia ogólnego "beneficjent" oznacza podmiot, który wdraża instrument finansowy albo, w stosownych przypadkach, fundusz funduszy oraz podmiot, o którym mowa w art. art. 63 rozporządzenia ogólnego. Firma w początkowej fazie rozwoju – wg słownika SZOOP – to firma, która rozpoczyna swoją działalność i określa jej dokładne kierunki, bądź też firma, w której trwają prace nad dokumentacją: bussines planem wraz z budżetem oraz strategią rynkową i modelem przychodowym. Pomoc kierowana jest do przedsiębiorstwa zazwyczaj już zarejestrowanego, działającego na niewielką skalę. Przyjmuje się, że taki stan nie powinien trwać dłużej niż trzy lata. Finansowanie zazwyczaj przeznaczane jest na badania produktu lub usługi oraz rynku, ocenę i rozwój pomysłu, na uruchomienie fazy komercyjnej, na finansowanie rozwoju produktu lub usługi, jak również pierwszych działań marketingowych. Przedsiębiorstwo zostało zaś zdefiniowane jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub stowarzyszenia prowadzące regularną działalność gospodarczą. Małe przedsiębiorstwo to według definicji zawartej w słowniku przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 50 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 10 milionów EUR. Mikroprzedsiębiorstwo zaś to przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 10 pracowników i którego roczny obrót lub roczna suma bilansowa nie przekracza 2 milionów EUR. Średnie przedsiębiorstwo to przedsiębiorstwo, które zatrudnia mniej niż 250 pracowników i którego roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR lub roczna suma bilansowa nie przekracza 43 milionów EUR. SZOOP wskazuje, że w przypadku wsparcia stanowiącego pomoc publiczną, udzielaną w ramach realizacji programu, znajdą zastosowanie właściwe przepisy prawa wspólnotowego i krajowego dotyczące zasad udzielania tej pomocy, obowiązujące w momencie udzielania wsparcia, w tym rozporządzenie Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznające niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu [GBER] oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1623 ze zm.). W art. 2 pkt 2 rozporządzenia 651/2014 określono definicję małego i średniego przedsiębiorstwa lub "MŚP", które oznaczają przedsiębiorstwa spełniające kryteria, o których mowa w załączniku I. Zgodnie z art. 1 tego załącznika, za przedsiębiorstwo uważa się podmiot prowadzący działalność gospodarczą bez względu na jego formę prawną. Zalicza się tu w szczególności osoby prowadzące działalność na własny rachunek oraz firmy rodzinne zajmujące się rzemiosłem lub inną działalnością, a także spółki lub stowarzyszenia prowadzące regularną działalność gospodarczą. Do kategorii mikroprzedsiębiorstw oraz małych i średnich przedsiębiorstw ("MŚP") należą przedsiębiorstwa, które zatrudniają mniej niż 250 pracowników i których roczny obrót nie przekracza 50 milionów EUR lub roczna suma bilansowa nie przekracza 43 milionów EUR (art. 2 ust. 1 ww. załącznika). Do określenia liczby personelu wykorzystuje się dane odnoszące się do ostatniego zatwierdzonego okresu obrachunkowego i obliczane w skali rocznej. Uwzględnia się je począwszy od dnia zamknięcia ksiąg rachunkowych (art. 4 ust. 1). Celem definicji MŚP jest przede wszystkich określenie rzeczywistej pozycji ekonomicznej MŚP po to, aby udzielić wsparcia przedsiębiorstwom, dla których rozmiar działalności jest przyczyną szeregu trudności w dostępie do czynników produkcji oraz implikuje słabszą pozycję rynkową. Chodzi o to, aby wyeliminować z tej kategorii przedsiębiorstwa, których siła ekonomiczna może przekraczać siłę prawdziwych MŚP. W związku z tym kryteria kwalifikacji przedsiębiorcy jako MŚP należy stosować z uwzględnieniem celu, dla którego małe i średnie przedsiębiorstwa objęte są korzystniejszymi zasadami przyznawania pomocy publicznej. Powołując wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia 14 października 2004 r. w sprawie T-137/02 przeciwko Komisji Europejskiej, wskazać należy na to, że definicja MŚP nie powinna być stosowana w sposób mechaniczny i formalistyczny. Wręcz przeciwnie, należy w tym zakresie zachować pewną elastyczność, a co za tym idzie możliwość uwzględnienia rzeczywistego potencjału gospodarczego beneficjenta bez względu na jego formalny status. Odnosząc się do powyższych zasad, należy zauważyć, że rzeczywisty potencjał MŚP jest badany poprzez spełnienie trzech kryteriów, a mianowicie, kryterium dotyczącego liczby zatrudnionych osób, kryterium finansowego i kryterium niezależności. We wspomnianym wyżej wyroku Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę, że w celu objęcia pomocą jedynie przedsiębiorstw stanowiących w rzeczywistości MŚP należy dążyć do wyeliminowania bytów prawnych, w ramach których MŚP tworzą grupy gospodarcze, w których potencjał gospodarczy przewyższa rzeczywisty potencjał MŚP oraz należy zapewnić, by definicja MŚP nie była obchodzona z powodów czysto formalnych. Niezależnie od tego, że wspomniany wyżej wyrok zapadł w uprzednio obowiązującym stanie prawnym określonym Zaleceniami Komisji 96/280 (WE) w sprawie wspólnotowych wytycznych dotyczących pomocy państwa na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw, przyjąć należy, iż w zakresie wykładni obecnie obowiązujących przepisów wskazane wyżej tezy zachowują aktualność. W zakresie rozumienia pojęcia "przedsiębiorstwo" i "przedsiębiorca" w ramach regionalnych programów operacyjnych przywołać też należy regulacje wydanego na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach celu tematycznego 3 w zakresie wzmacniania konkurencyjności mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców w ramach regionalnych programów operacyjnych na lata 2014- 2020, określającego stosownie do § 3 pkt 4 definicje mikroprzedsiębiorcy, małego i średniego przedsiębiorcy poprzez odwołanie do warunków określonych w załączniku I rozporządzenia 651/2014. Regulacja ta jest więc analogiczna jak w ustawie wdrożeniowej. Pojęcie "przedsiębiorcy" i "przedsiębiorstwa" w polskim prawie nie jest stosowane jednolicie. W kontekście definicji MŚP istotna jest definicja "przedsiębiorcy" zawarta w u.s.d.g., ponieważ to właśnie ten akt prawny definiuje status mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw (art. 104–106). W art. 110 zamieszczono przepisy dotyczące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, odwołujące się wprost do unijnej definicji MŚP. W u.s.d.g. w zakresie pułapów finansowych i zatrudnienia zawarto przepisy tożsame z unijnymi zawartymi w Załączniku I do rozporządzenia 651/2014. Ustawa zawiera także analogiczne do przepisów unijnych regulacje dotyczące obliczania średniorocznego zatrudnienia w przeliczeniu na pełne etaty oraz niewliczaniu do tych danych pracowników przebywających na urlopach związanych z macierzyństwem i rodzicielstwem oraz osób zatrudnionych w celu przygotowania zawodowego (art. 109 ust. 1 i 2). Wprowadzono także zasadę szacowania wymaganych danych na podstawie danych za ostatni okres, udokumentowany przez przedsiębiorcę, dla przedsiębiorców działających krócej niż rok (art. 109 ust. 3). Definicja "przedsiębiorcy" w art. 4 u.s.d.g. obejmuje osoby fizyczne, prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym odrębne ustawy przyznają zdolność prawną, wykonujące we własnym imieniu działalność gospodarczą, a także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Z kolei w art. 2 ustawy "działalność gospodarcza" została zdefiniowana jako "zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły". Dla definicji "działalności gospodarczej", a co za tym idzie definicji "przedsiębiorcy" w u.s.d.g., kluczowy jest więc zarobkowy charakter podejmowanej działalności, o czym nie ma mowy w Załączniku I Polska ustawa wprowadza co prawda regulacje tożsame znaczeniowo z tymi zawartymi w Załączniku I, jednakże reguluje tylko wybrane zagadnienia. U.s.d.g. nie odnosi się w ogóle do zagadnienia powiązań między przedsiębiorcami, a sposób ustalenia danych przedsiębiorstwa został uregulowany jedynie cząstkowo. Należy przyjąć, że w zakresie nieuregulowanym, a także w przypadku niezgodności krajowych przepisów z normami unijnymi powinny znaleźć zastosowanie bezpośrednio obowiązujące wspólnotowe akty prawne. Definicja MŚP w prawie unijnym została uregulowana w Rozporządzeniu Komisji, a więc akcie prawnym stosowanym bezpośrednio we wszystkich państwach UE, tj. bez konieczności wdrożenia go w krajowy porządek prawny. Stąd też sądy jak również organy administracji zobowiązane są stosować wprost przepisy określone w Załączniku I. Część unormowań rozdziału VII u.s.d.g., w szczególności zaś definicje legalne pojęć mikroprzedsiębiorca, mały oraz średni przedsiębiorca należy uznać za zbędne. Co więcej, mając na uwadze art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w przypadku braku zgodności unormowań krajowych ze wspólnotowymi regulacja u.s.d.g. nie znajdzie zastosowania. Niewątpliwie zauważyć też trzeba, że zdefiniowane w art. 1 Załącznika I do rozporządzenia 651/2014 "przedsiębiorstwo" ma formułę szerszą niż pojęcie "przedsiębiorca" na gruncie u.s.d.g. Dla uznania za "przedsiębiorstwo" nie jest bowiem istotna forma prawna jego prowadzenia ani wymóg posiadania podmiotowości prawnej. Zauważyć należy, że w ramach omawianej "wspólnotowej" definicji przedsiębiorstwa mieszczą się np. firmy rodzinne, którego to pojęcia nie definiuje prawo polskie, jak też konsorcja, nieposiadające na gruncie polskiego ustawodawstwa osobowości prawnej, rozumiane jako porozumienia mające na celu realizację określonego wspólnego celu gospodarczego. O statusie przedsiębiorstwa, w rozumieniu omawianej definicji "wspólnotowej" decyduje element przedmiotowo-funkcjonalny, tj. sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej (produkcyjnej) w oparciu o służący temu celowi zorganizowany zespół składników materialnych i niematerialnych, a nie określona forma prawna czy posiadanie podmiotowości prawnej. Zauważyć przy tym należy, że w ramach tak rozumianego pojęcia istotne znaczenie ma też element trwałości prowadzonej działalności wyrażający się w sformułowaniu "prowadzące regularną działalność gospodarczą". Za szerokim rozumieniem terminu "beneficjent" przemawia również treść art. 2 pkt 37 rozporządzenia ogólnego, określającego, że "podmiot gospodarczy" oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną lub inny podmiot biorący udział we wdrażaniu pomocy z EFSI, z wyjątkiem państwa członkowskiego wykonującego swoje uprawnienia władzy publicznej. Podobne wnioski nasuwa analiza zalecenia Komisji 2003/361/WE z dnia 6 maja 2003 r. dotyczącego definicji przedsiębiorstw mikro, małych i średnich (Dz. Urz. UE L 124 z 20.05.2003, s. 36). W świetle powyższej regulacji prawnej nie powinno budzić wątpliwości, że w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 – Inteligentna gospodarka, Działanie 1.3 Przedsiębiorczość, Poddziałanie 1.3.2 – Firmy w początkowej fazie rozwoju, o statusie beneficjenta przede wszystkim rozstrzygają przepisy prawa unijnego, a w dalszej kolejności szczegółowe regulacje RPOW W-M, w tym Regulamin konkursu. Zasady konkursu w ramach którego skarżąca spółka złożyła wniosek o dofinansowanie w zakresie kto może być wnioskodawcą i beneficjentem są jasne, Instytucja Zarządzająca wprost odwołuje się do konkretnych uregulowań prawnych w przepisach prawa wspólnotowego. Regulamin konkursu w § 1.9.2 definiuje beneficjenta jako podmiot, o którym mowa w art. 2 pkt 10 rozporządzenia ogólnego oraz podmiot, o którym mowa w art. 63 rozporządzenia ogólnego. W prawie unijnym kryteria formalne definicji MŚP zostały określone w Załączniku I. Na potrzeby tego aktu prawnego w art. 1 wprowadzono bardzo szeroko rozumianą definicję przedsiębiorstwa. Oznacza to, że dla spełnienia kryteriów definicji "przedsiębiorstwa", w rozumieniu Załącznika I, istotne jest faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej, a nie to w jakiej formie prawnej taka działalność jest wykonywana. Nieważne jest zatem, czy podmiot stanowi jednostkę w sensie formalnym czy też prawnym, gdyż do oceny jego sytuacji liczy się przede wszystkim możliwość podejmowania przezeń niezależnych decyzji ekonomicznych lub handlowych. Uzasadnieniem dla takiej wykładni pojęcia "przedsiębiorstwa" jest konieczność uprzywilejowania MŚP w zakresie uzyskiwania pomocy publicznej ze względu na ich niekorzystną sytuację spowodowaną ograniczonymi środkami finansowymi i technicznymi, utrudnionym dostępem do nowych technologii i innowacji, jak również problemami związanymi z wejściem na rynki zbytu i pozyskiwaniem klientów. Podejście to jest spójne z zapisami preambuły Rozporządzenia nr 651/2014 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczone regulacje pozwalają na uznanie, że dla celów dotyczących udzielania pomocy w ramach, objętego wnioskiem złożonym w niniejszej sprawie, działania regionalnego programu operacyjnego, pojęcie "beneficjent" pozostaje tożsame z pojęciem "przedsiębiorstwo" zdefiniowanym w art. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014. Analiza powołanych powyżej przepisów wspólnotowych i krajowych oraz dokumentacji dotyczącej realizacji RPO, w tym przedstawionej dokumentacji konkursowej, nie pozostawia bowiem wątpliwości co do tego, że beneficjentem ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 – Inteligentna gospodarka, Działanie 1.3 Przedsiębiorczość, Poddziałanie 1.3.2 – Firmy w początkowej fazie, a zatem w konsekwencji adresatem pomocy, pozostaje nie przedsiębiorca, a "przedsiębiorstwo" w rozumieniu przywołanej definicji z art. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014. Tym samym, przy rozstrzyganiu kwestii, jaki podmiot posiada status beneficjenta, nie znajdują zastosowania przepisy u.s.d.g. Oznacza to, że beneficjentem może być również spółka cywilna i to ten podmiot, a nie jej wspólnicy, musi spełniać warunki określone w Regulaminie konkursu. Będący wynikiem przedstawionej wyżej analizy wniosek, że beneficjentem jest przedsiębiorstwo w znaczeniu wyżej wskazanym, nie stoi w sprzeczności z oceną prawną przedstawioną przez wyrokach NSA z dnia 12 marca 2014 r. ( sygn. akt II GSK 2024 ) i 18 stycznia 2018 r. ( sygn. akt II GSK 4067/17 ), w których Sąd II instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju beneficjentem w rozumieniu ustawy może być każdy podmiot prawa krajowego posiadający zdolność prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, czyli każda osoba fizyczna (art. 8 Kodeksu cywilnego) oraz każda osoba prawna (art. 33 Kodeksu cywilnego ). W przypadku jednostek organizacyjnych beneficjentem mogą być tylko te z nich, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Odnośnie do akcentowanego przez NSA, a wynikającego z art. 5 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jednoznacznego wymogu posiadania przez jednostkę organizacyjną przymiotu zdolności prawnej lub choćby zdolności sądowej dla możliwości uznania jej za beneficjenta w rozumieniu ustawy, wskazać należy akcentowany już brak takiego warunku w definicji "przedsiębiorstwa" z art. 1 załącznika I do rozporządzenia nr 651/2014. Skarżąca kasacyjnie spółka cywilna skutecznie zatem zarzuciła Sądowi I instancji, badającemu legalność wydanego przez Instytucje Zarządzającą rozstrzygnięcia, naruszenie określonych art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasad ogólnych dotyczących wyłaniania projektów do dofinansowania, jak też art. 41 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy w związku z § 3 ust. 2 i § 5 ust. 1 Regulaminu konkursu, wg którego w ramach przedmiotowego poddziałania o wsparcie mogą ubiegać się wyłącznie podmioty spełniające kryteria mikro- , małego lub średniego przedsiębiorcy, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia 651/2014. Wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 ust 8 lit a ustawy wdrożeniowej uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający o prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Instytucja Pośrednicząca zobowiązana będzie – kierując się wskazaną wyżej wykładnią prawa do ponownej oceny formalno-merytorycznej wniosku "A." M. P., Z. P. spółka cywilna o dofinansowanie projektu pn. "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 – Inteligentna gospodarka Warmii i Mazur, Działanie 1.3 Przedsiębiorczość, Poddziałanie 1.3.2 – Firmy w początkowej fazie rozwoju. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804) i art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania należne skarżącej składają się poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym wpis od skargi – 200 zł, wpis od skargi kasacyjnej – 100 zł, opłata kancelaryjna za odpis orzeczenia z uzasadnieniem – 100 zł, a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę (360 zł za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej).