II GSK 2023/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 1134/17 w sprawie ze sprzeciwu A. Sp. z o.o. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpoznania w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 1134/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] października 2017 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że do Urzędu Miasta C. wpłynęło pismo Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej z [...][...] w C., z którego wynika, że mieszkańcy tego bloku oraz bloków sąsiednich oczekują na likwidację sklepu alkoholowego "[...]" usytuowanego pod tym adresem. W piśmie tym wskazano na codzienne burdy, hałas i bijatyki, potłuczone butelki, zanieczyszczenia różnego rodzaju wokół bloku i w klatkach schodowych, szereg interwencji Policji oraz Straży Miejskiej. Do Urzędu Miasta wpłynęło pismo Straży Miejskiej w C., z którego wynikało, że w okresie od 1 stycznia do 30 listopada 2016 r. w rejonie tegoż sklepu strażnicy miejscy podjęli 119 interwencji, udzielili 60 pouczeń w związku z naruszeniem przepisów prawa o wykroczeniach, 48 osób ukarano w postępowaniu mandatowym, 7 osób umieszczono w Ośrodku Pomocy Osobom z Problemami Alkoholowymi oraz 4 sprawy według kompetencji przekazano Policji. Jednak zdaniem Straży Miejskiej przypadki te nie stanowiły podstawy do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie. Pogląd ten podzielili funkcjonariusze [...] Komisariatu Policji w C. uznając, że w wyniku interwencji w okolicy sklepu, mających miejsce w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2016 r., nie stwierdzili, aby miały one związek ze sprzedażą napojów alkoholowych. Organ, w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy przeprowadził 3 rozprawy, w trakcie których przesłuchano 14 świadków, z których zeznań wynika, że wszyscy przesłuchani mieszkańcy bloku przy [...][...] w C. byli świadkami licznych zakłóceń porządku publicznego w najbliższej okolicy sklepu. Zakłócenia te odbywały się głównie w godzinach wieczornych i nocnych, a polegały na krzykach, biciu się między sobą, spożywaniu alkoholu na ławce usytuowanej w najbliższej okolicy sklepu, bądź na murku przed sklepem, wyłudzaniu pieniędzy od przechodniów, załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta C., cofnął spółce zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, powyżej 4,5% do 18% alkoholu (za wyjątkiem piwa) i powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-monopolowym przy [...][...] w C. z uwagi na zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w tym lokalu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w okresie 6 miesięcy, tj. w dniach [...] i [...] sierpnia 2016 r. oraz [...] lutego 2017 r. w najbliższej okolicy sklepu miały miejsce zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych w tej placówce. Organ nie zakwestionował, że [...] i [...] sierpnia 2016 r. personel sklepu powiadomił Straż Miejską w C. o zakłóceniach porządku publicznego, ale zauważył że w tych samych dniach odebrała ona zgłoszenie od osób, które nie były personelem sklepu, a interwencje dotyczyły zakłócenia spoczynku nocnego oraz porządku publicznego przez osoby spożywające alkohol. Z zeznań świadków złożonych podczas przeprowadzonych rozpraw administracyjnych organ wywiódł, że w okresie 6 miesięcy do tego typu zakłóceń dochodziło niejednokrotne, o czym świadczą konkretne daty zakłóceń wskazanych przez świadków, czy też zeznania osób, które widziały wielokrotnie tego typu zdarzenia (trzech świadków mówi o okresie letnim, kolejny zeznaje, że zakłócenia mają miejsce, gdy jest ciepło, inny mówi o zakłóceniach od początku, gdy powstał sklep, a jeszcze inny zeznaje, że zakłócenia widzi codziennie). Zdaniem organu zeznania przesłuchanych były spójne i nie budziły wątpliwości. Organ I instancji dokonując analizy materiału stwierdził, że w jego ocenie w sytuacji opisanej przez mieszkańców bloku przy [...][...] istnieje związek przyczynowy miedzy zakłócaniem porządku publicznego w najbliższej okolicy omawianego sklepu, a sprzedażą alkoholu przez ten punkt. Zdaniem organu ilość interwencji (119 w okresie od stycznia do listopada 2016) podjętych przez Straż Miejską w pobliżu sklepu jednoznacznie wskazuje na bardzo niebezpieczny rejon, a sprzedaż alkoholu w tym punkcie miała związek z licznymi interwencjami Straży Miejskiej, potwierdzonymi przez zeznania mieszkańców. Organ oparł swoją decyzję głównie na dowodach z zeznań mieszkańców przesłuchanych w charakterze świadków, uznając, że dowody te wskazują jednoznacznie na wielokrotne, powtarzające się zakłócenia ciszy nocnej oraz inne zachowania mające cechy zakłócania porządku publicznego, dokonywane przez klientów sklepu, które miały związek ze sprzedażą napojów alkoholowych i dlatego zdaniem organu było zbędne przesłuchanie osób, o które wnosiła strona. Ponadto organ stwierdził, że wzywanie i przesłuchiwanie tych osób prowadziłoby jedynie do przewlekłości postępowania. Dlatego też organ uznał, że zostały spełnione przesłanki do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, bowiem doszło do powtarzających się zakłóceń w okresie 6 miesięcy, a prowadzący sklep nie zawsze powiadamiał organy powołane do ochrony porządku publicznego o zaistniałych zakłóceniach. Decyzją z [...] października 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło decyzję Prezydenta Miasta C. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że ani z akt sprawy ani z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika niezbicie, ze zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016r., poz. 487 ze zm.). Organ odwoławczy zgodził się z faktem, że sklep położony jest w specyficznej okolicy, oraz że w miejscu tym dochodzi do wielu incydentów zakłócających porządek publiczny. Jednak, zdaniem SKO, z pism organów powołanych do ochrony porządku publicznego wynika jednoznacznie, że do tego typu incydentów dochodziło już przed otwarciem sklepu. Interwencje te, zdaniem funkcjonariuszy, dotyczyły naruszeń porządku publicznego, którym nie przypisano związku ze sprzedażą alkoholu w niniejszym lokalu. Zdaniem SKO, organ oparł się w głównej mierze na zeznaniach świadków, które budzą jednak wątpliwości ze względu na ich ogólny charakter i brak wskazania konkretnych wydarzeń, które świadczyły by o związku miedzy zakłócaniem porządku publicznego a sprzedażą alkoholu. W przypadku daty [...] sierpnia 2016 r. organ przytacza kilka zdarzeń, nie precyzując jednoznacznie, które kwalifikuje jako mające związek ze sprzedażą alkoholu, wskazując że w przypadku dwóch zgłoszeń nie udało się ustalić, kto był ich autorem. Dlatego też nie wiadomo, czy wszystkie przypadki stanowią podstawę cofnięcia zezwolenia, czy tylko te zgłoszone. W przypadku natomiast zdarzeń z [...] lutego 2017 r., to jego opis w uzasadnieniu decyzji ograniczono do treści z pisma Policji, z którego wynika jedynie, że doszło do zakłócenia porządku publicznego związanego ze spożyciem alkoholu. Dlatego też zdaniem organu odwoławczego, przedstawiona charakterystyka jest w konsekwencji niewystarczająca dla uznania, że doszło do zakłócenia porządku publicznego w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych przez dany punkt sprzedaży. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji nie określono wyraźnie, tzw. "najbliższej okolicy" miejsca sprzedaży napojów alkoholowych, co ma istotne znaczenie z uwagi na regulację art. 18 ust. 10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. SKO wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić, które zdarzenia stanowią podstawę cofnięcia zezwolenia, biorąc pod uwagę ich związek ze sprzedażą alkoholu w danym punkcie, występowanie zakłóceń w miejscu sprzedaży lub najbliższej okolicy, a także brak zawiadomienia właściwych przez prowadzącego punkt. Spółka złożyła sprzeciw od decyzji SKO w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uzasadniając oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), stwierdził m.in., że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Dalej, za trafną WSA uznał konkluzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a zatem konieczne jest przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji niemal w całości. Za usprawiedliwione WSA uznał również twierdzenie organu odwoławczego, że nie można było zastosować w wydanej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym uchylić zaskarżoną decyzję a postępowanie w sprawie umorzyć, gdyż ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie upoważniała organu pierwszej instancji do wydania decyzji cofającej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co nie oznacza automatycznie, że postępowanie było bezprzedmiotowe. Zdaniem WSA organ trafnie uznał, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres wymaganego postępowania dowodowego uniemożliwiał wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy nawet po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała: 1. brak rozpoznania istoty sprzeciwu, które wymaga merytorycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, 2. naruszenie przepisów postępowania - a to art. 64e p.p.s.a., polegające na jego błędnej wykładni, prowadzącej do twierdzenia, że sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzania, w sytuacji kiedy dokonuje kontroli rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania oraz o umorzenie postępowania, alternatywnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sporawy do ponownego rozpoznania WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie składu orzekającego, nie zachodzą jednak okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania, przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem wyłącznie do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. W konsekwencji związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej Sąd ten nie jest władny samodzielnie badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane ramach w podstawach kasacyjnych, ani też domyślać się w czym naruszenie mogło się przejawiać. W następstwie powyższego zachodzi konieczność prawidłowego określenia zarzutów stawianych Sądowi I instancji - przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym (zdaniem strony) Sąd I instancji uchybił oraz uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut błędnej wykładni wymaga zaś wywodu prawnego co do tego jak przepis należy poprawnie rozumieć i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego konieczne jest zaś wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym. Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych zasad - uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na brak usprawiedliwionych ku temu podstaw. Oparto ją bowiem wyłącznie na zarzucie błędnej wykładni przepisu postępowania, a to art. 64e p.p.s.a., a zarzut ten skutecznie nie podważa zasadności wyroku - oddalającego skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Poza sporem zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Analiza pisemnych motywów wyroku Sądu I instancji świadczy o tym, że Sąd ten odwołując się do treści regulacji dotyczących sprzeciwu od decyzji, zawartych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazując nawet wprost na art. 64e p.p.s.a., w istocie poprzestał na przytoczeniu jego literalnego brzmienia, nie podał tego przepisu zabiegom interpretacyjnym. WSA wskazał przy tym wprawdzie, że "sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem". Jak jednak wynika z całokształtu uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiska tego Sąd I instancji nie wyprowadził z treści art. 64e p.p.s.a., lecz wniosek ten wywiódł z art. 138 § 2 k.p.a. - przepisu, naruszenia którego ani przez błędną wykładnie jego wykładnię ani też przez wadliwe zastosowanie skarga kasacyjna w jej petitum nie zarzuca. Wskazać jednak należy na trafny i ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że skoro zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - to znaczy, że organ odwoławczy nie może sam przeprowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Trafna jest teza, że przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana - de facto - w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Tak więc gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2014 r. II GSK 1952/12 oraz z dnia 13 czerwca 2017 r. II GSK 589/17). Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji - wskazując, że na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem - wystarczająco jasno wyjaśnił, że w przytoczonym stwierdzeniu "meritum sprawy" wiąże z jej przedmiotem, to znaczy - w rozpoznawanej sprawie - z kwestią zasadności cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zaskarżona sprzeciwem do WSA decyzja organu odwoławczego - wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - nie kształtuje zaś stosunku materialnoprawnego w tym przedmiocie, stanowi wręcz przeszkodę w ukształtowaniu tego stosunku jest bowiem decyzją procesową, skutkującą jedynie powrót sprawy do organu I instancji. Obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest wprawdzie dokonanie pełnej weryfikacji legalności decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, ale tylko w zakresie określonym przez ustawodawcę w art. 64e p.p.s.a., to znaczy jedynie przez ocenę istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zatem wyłącznie przez pryzmat tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2018 r. I OSK 2182/18 i z dnia 26 września 2018 r. I OSK 3245/2018). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do wyrażanego już w orzecznictwie poglądu, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu" (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r. II OSK 2226/18 oraz z dnia 13 września 2018 r. II OSK 2264/18). Zdaniem składu orzekającego NSA, Sąd I instancji wypowiedział się w tych istotnych kwestiach, przesądzając, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było prawidłowe, a art. 138 § 1 pkt 2 tej ustawy nie mógł być zastosowany. W świetle dotychczasowych rozważań, wbrew wywodom skargi kasacyjnej brak zatem podstaw by Sądowi I instancji skutecznie zarzucać, że dokonał błędnej wykładni art. 64e p.p.s.a. jak i że na skutek mylnego (w ocenie strony) rozumienia treści zawartej w nim normy prawnej - dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - Sąd ten nie rozpoznał istoty sprzeciwu. Nie można się mianowicie zgodzić z prezentowanym w skardze kasacyjnej stanowiskiem, że rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej wymaga merytorycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego. Jak już bowiem powiedziano przy rozpoznawaniu sprzeciwu od tego rodzaju decyzji, merytorycznej oceny wymaga wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji - oddalając sprzeciw - niewątpliwie podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do uchybień w ustaleniach faktycznych odnośnie do istnienia przesłanek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, określonych art. 18 ust.10 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wypowiedział się zatem w kwestii istnienie przesłanek do wydania decyzji, przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. Zagadnieniem odrębnym jest prawidłowość takiego rozstrzygnięcia jak i to, czy Sąd I instancji należycie uzasadnił to rozstrzygnięcie, w szczególności co do zastosowanej podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia. W podstawach kasacyjnych brak jednak stosownych w tym zakresie zarzutów. Sądowi Sądu I instancji nie postawiono bowiem ani zarzutu wadliwego zastosowania art. 151a § 2 p.p.s.a. czy niezastosowania art. 151a § 1 pkt p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., ani też zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (z jednoczesnym wykazaniem, że ewentualne wady w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.