II OSK 782/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1310/18 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przedłużeniu obowiązku ponoszenia opłat oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1310/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o przedłużeniu obowiązku ponoszenia opłat. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 244 § 1 K.p.c. poprzez pominięcie okoliczności, iż w postępowaniu prowadzonym poprzednio w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją, skarżąca powołała się na inne podstawy stwierdzenia nieważności aktu, niż te, jakie powołała we wniosku będącym podstawą wydania aktów administracyjnych skarżonych w niniejszej sprawie - co jest urzędowo potwierdzone na str. 2 decyzji organu z [...] maja 2013 r., znak [...]; naruszenie to miało istotny wpływ na treść skarżonego wyroku gdyż doprowadziło do błędnego przyjęcia, jakoby zachodziła tożsamość spraw jakiej istnienie przyjął organ w postanowieniu będącym przedmiotem skargi - co doprowadziło do nietrafnego uznania tego postanowienia za prawidłowe; 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 156 § 1 w zw. z art. 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu okoliczności, że sprawa żądania stwierdzenia nieważności w oparciu o jedną z przesłanej wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. stanowi odmienną sprawę administracyjną w stosunku do sprawy, w której ta sama strona żąda stwierdzenia nieważności tego samego aktu ale w oparciu o inną przesłankę wskazaną w powołanym przepisie; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi na postanowienie, które winno było zostać uchylone. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę skarżonego wyroku poprzez orzeczenie zgodnie z żądaniem skargi o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] i poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca .2016 r. znak [...]; względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o orzeczenie o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego poprzez zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, albowiem nie zostały one zapłacone w całości ani też w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu procesowego w niniejszej sprawie, polegającego na tezie o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. jest uwarunkowana tym, czy trafny jest pogląd sformułowany w materialnej podstawie kasacji. Zarzut materialny oparty zaś został na stanowisku, według którego, z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 1 K.p.a. wynika odrębność sprawy administracyjnej żądania stwierdzenia nieważności w oparciu o jedną z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. w stosunku do sprawy w której ta sama strona żąda stwierdzenia nieważności tego samego aktu ale w oparciu o inną przesłankę zawartą w tym samym przepisie. Jest to pogląd błędny. Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana oraz, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390/07). Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 K.p.a. Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie nie tylko, czy wystąpiła ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także, czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte normami art. 156 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1889/97). W konsekwencji, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (patrz: wyrok NSA z dnia 6 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2038/01; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1500/14). W niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] czerwca 2008 r. była prawidłowa również z uwagi na skutek oddalenia skargi na tę decyzję. Omówione powyżej zagadnienie w niniejszej sprawie nie może zatem abstrahować od zasad sądowej kontroli administracji. Jedną z nich jest zaś wynikający z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. obowiązek stwierdzenia z urzędu, czy zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. W myśl zasady wyrażonej w uchwale NSA z dnia z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSA i wsa 2010/2/18), żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (odnotować można, że obecnie odmowa wszczęcia rozstrzygana jest w formie postanowienia). W uchwale wyjątkowo dopuszczono możliwość przeprowadzenia postępowania merytorycznego, a więc rozpoznania podania co do istoty z zastosowaniem art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Chodzi o przypadki w których sąd administracyjny nie sformułował zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem (wypowiedź o zgodności decyzji z prawem obejmuje także uprzednie rozważenie okoliczności określonych w art. 156 § 1 K.p.a.). Przykładem wyroku oddalającego skargę, w którym brak zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji jest wyrok oddalający skargę z uwagi na brak legitymacji skarżącego. Określony w zdaniu drugim uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wyjątek, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skarga M. B. na decyzję SKO w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r. została oddalona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 863/08. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Krakowie stwierdził, że organ II instancji, jak i organ I instancji nie dopuściły się naruszeń prawa, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności, czy też uchyleniem zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 748/09, oddalił skargę kasacyjną M. B. od wskazanego wyroku WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 863/08 (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1596/15). Niezależnie od tego odnotować należy, że organy i Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie związane zostały stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 6 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1218/14. Wyrokiem tym NSA oddalił skargę kasacyjną M. B. od wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1239/13, którym oddalono skargę M. B. na decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1218/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podnoszone w tamtej sprawie w skardze kasacyjnej zarzuty są niedopuszczalną polemiką z prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 863/08, zaakceptowanym wyrokiem NSA z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 748/09, w których przesądzono, że przy wydawaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] stycznia 2008 r. (której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności) utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Krakowie z dnia [...] czerwca 2008 r. nie doszło do naruszenia prawa w ogóle. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skutkiem mocy wiążącej prawomocnego wyroku (na podstawie art. 170 P.p.s.a.) jest to, że przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2008 r. i zaakceptowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2010 r. kwestia przesłanek nieważności decyzji - nie może być badana w późniejszym postępowaniu. Jest oczywiste, że niezależnie od poprzedzających uwag niniejszego składu w kwestii skutków wyroku oddalającego skargę, stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 6 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 1218/14, o związaniu organów i sądów stanowiskiem wyrażonym w wyrokach: WSA w Krakowie z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 863/08 i w wyroku NSA z dnia 14 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 748/09, jest na mocy art. 170 P.p.s.a., wiążące w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy na zakończenie stwierdzić, że wyłożony wyżej stan faktyczno-prawny uprawnia do przyjęcia, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożony przez skarżącą w niniejszej sprawie był próbą zainicjowania ponownie tej samej sprawy administracyjnej o stwierdzenie nieważności decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] czerwca 2008 r. Merytoryczne rozpoznanie tego wniosku wywołałoby skutek, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Należało zatem, tak jak to uczyniło SKO w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.