VI SA/Wa 2990/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji oddala skargę w całości Przedmiotem skargi wniesionej przez K. w W. (dalej: "K.", "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z [...] września 2015 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243, dalej: "P.t."), po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa UKE z [...] lutego 2015 r., znak: [...]. Postanowieniem I instancji, wydanym na podstawie art. 113 § 2 K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 P.t., Prezes UKE odmówił wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezesa UKE z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] (dalej: "Decyzja zmieniająca"), zmieniającej "Ofertę ramową określającą ramowe warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci T., dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostęp do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych" (dalej: "Oferta SOR"), zatwierdzoną decyzją Prezesa UKE z [...] września 2010 r., znak [...], zmienioną następnie decyzją z [...] kwietnia 2011 r., decyzją z [...] października 2011 r., decyzją z [...] marca 2014 r., decyzją z [...] maja 2014 r., decyzją z [...] maja 2014 r, decyzją z [...] czerwca 2014 r., decyzją z [...] lutego 2015 r., decyzją z [...] maja 2015 r., decyzją z [...] maja 2015 r., decyzją z [...] czerwca 2015 r., decyzją z [...] lipca 2015 r. oraz decyzją z [...] sierpnia 2015 r., (dalej łącznie: "Decyzja SOR"), w zakresie wyjaśnienia, jakie opłaty abonamentowe należy uwzględnić przy naliczaniu kary umownej, o której mowa w Części I Rozdziale 1 pkt 1.9 ppkt 1.9.3 ust. 1 lit. j Oferty SOR. W zaskarżonym postanowieniu Prezes UKE wskazał, że postępowanie w sprawie zainicjował wniosek Strony z [...] lipca 2014 r., w którym Strona zwróciła się do Prezesa UKE o wyjaśnienie wątpliwości co do treści Decyzji zmieniającej ww. zakresie, dotyczącym treści w następującym brzmieniu: "60/30 opłaty abonamentowej za daną Usługę Regulowaną, określonej w Cenniku, za każdy rozpoczęty dzień opóźnienia w przypadku, gdy przekroczony zostanie czas usunięcia Awarii". Organ przedstawił argumentację K. zawartą we wniosku. W ocenie K., rozwiązanie mające odpowiadać potrzebie zapewnienia skutecznej i efektywnej współpracy międzyoperatorskiej powinno być przede wszystkim jasne i wyjaśniać, jakie opłaty abonamentowe należy uwzględnić przy obliczeniu wysokości kary umownej. K. wskazała, iż sporne postanowienie Oferty SOR odnosi się do nieusunięcia awarii Usługi Regulowanej, która jest definiowana w Ofercie SOR jako: "usługi w przedmiocie dostępu telekomunikacyjnego, świadczone przez T. na poszczególnych rynkach właściwych, na których T. została wyznaczona jako operator posiadający znaczącą pozycję rynkową, lub do których świadczenia T. obowiązana jest z mocy prawa, w szczególności: połączenia sieci i udogodnień towarzyszących (Usługa RIO), hurtowego dostępu do sieci (Usługa WLR), dostępu pełnego lub współdzielonego do Łącza Abonenckiego (Usługa LLU), dostępu do strumienia bitów (Usługa BSA)". W dalszej kolejności K. zwróciła uwagę na przypadek, w którym w ramach Usługi Regulowanej operator alternatywny ponosi więcej niż jedną opłatę abonamentową. K. wskazała w tym zakresie na sytuację, w której następuje świadczenie usługi BSA w tzw. opcji BSA naked, gdzie poza opłatą za daną opcję prędkości operator alternatywny ponosi również opłatę za utrzymanie łącza (Część I Rozdział 9, pkt 9.9, Tabela nr 51). Następnie K. wskazała na przypadek świadczenia usługi WLR wraz z aktywnym kontem przypisanym do pojedynczej usługi WLR na platformie sieci inteligentnej realizującej usługi blokad połączeń oraz progów kwotowych (Część I Rozdział 9 pkt 9.6 Tabela nr 38). W związku z powyższym K. stwierdziła, iż wielość opłat abonamentowych przy różnych opcjach Usług Regulowanych powoduje, że istnieją wątpliwości związane z prawidłowym obliczeniem wysokości należnej kary umownej za każdy dzień opóźnienia w usunięciu awarii. Prezes UKE wskazał następnie, że pismem z [...] lipca 2014 r., zawiadomił O. S.A. z siedzibą w W., K., P. z siedzibą w W. oraz P. z siedzibą w W. o wszczęciu [...] lipca 2014 r. postępowania administracyjnego na wniosek K. w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji zmieniającej w zakresie objętym wnioskiem K. Prezes UKE, rozpatrując wniosek K. o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] lutego 2015 r., utrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację w niniejszej sprawie, wyrażone w postanowieniu I instancji. Organ wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości jest konieczne, gdy decyzja jest niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Nie może jednak prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, nie może powodować zmian merytorycznych rozstrzygnięcia, ani pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Organ podkreślił, że powyższe poglądy znajdują potwierdzenie w szeregu orzeczeń wydanych na gruncie art. 113 § 2 K.p.a. Prezes UKE wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości K. co do treści Decyzji zmieniającej w zakresie objętym wnioskiem, miałoby polegać na wskazaniu, jakie opłaty abonamentowe należy uwzględnić przy naliczaniu kary umownej, o której mowa w przedmiotowym postanowieniu Oferty SOR. Przedmiotowe postanowienie przewiduje, iż przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu przysługuje od OPL kara umowna w wysokości: "60/30 opłaty abonamentowej za daną Usługę Regulowaną, określonej w Cenniku, za każdy rozpoczęty dzień opóźnienia w przypadku, gdy przekroczony zostanie czas usunięcia Awarii". Zdaniem Prezesa UKE przytoczone powyżej postanowienia Oferty SOR są skonstruowane w sposób jasny i precyzyjny i niebudzący wątpliwości, które powinny być wyjaśnione w trybie art. 113 § 2 K.p.a. W opinii Prezesa UKE, wniosek K. zmierza do uzupełnienia Decyzji zmieniającej poprzez wskazanie, jakie (konkretnie) opłaty abonamentowe należy uwzględnić przy naliczaniu kary umownej, co wychodzi poza treść rozstrzygnięcia zawartego w pkt I ppkt 4 sentencji Decyzji zmieniającej. Takie działanie byłoby niedopuszczalne w świetle art. 113 § 2 K.p.a., gdyż jak wskazuje się w doktrynie: "Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do dokonywania wyjaśnień poza granicami decyzji gdyż naruszyłoby to w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Tym samym organ nie może udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji". Zdaniem Prezesa UKE, wniosek K. dotyczący wyjaśnienia wątpliwości związanych z Decyzją zmieniającą sprowadza się de facto do uzupełnienia w drodze wykładni tej decyzji, a w konsekwencji do zmiany jej merytorycznego rozstrzygnięcia przez jej uzupełnienie o treści w niej nie zawarte. Niejasny zdaniem K., fragment Decyzji zmieniającej nie zawiera uchybień językowych (semantycznych czy syntaktycznych) lub uchybień w zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji), jak również niejasnych sformułowań, skrótów lub wyrażeń, które utrudniałyby ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ dodał, że w toku postępowania wszczętego z wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, strony mają prawo do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie, zaś organ administracji ma obowiązek, w ramach realizacji prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, wszechstronnie, odnieść się do wszystkich okoliczności sprawy, w tym twierdzeń stron. Prezes UKE wyjaśnił również, że jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę w niniejszym postępowaniu administracyjnym jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Prezes UKE nie mógł zatem w ramach prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego brać pod uwagę innych dowodów niż treść Decyzji zmieniającej. W skardze z [...] października 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie Prezesa UKE z [...] września 2015 r. w całości, Skarżący wniósł o jego uchylenie oraz postanowienie I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 113 § 2 K.p.a., przez nieuzasadnioną odmowę wyjaśnienia wątpliwości dotyczących Decyzji zmieniającej, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wszechstronnej oceny i analizy wniosku K. w kontekście niejasnych postanowień Oferty SOR, co doprowadziło Prezesa UKE do nieprawidłowej konkluzji, że K. nie ma wątpliwości co do treści Decyzji zmieniającej. Według Skarżącego, nie ulega wątpliwości, że fragment decyzji, o którego wyjaśnienie zwróciła się K., nie jest ani jasny, ani klarowny i jako taki zdecydowanie wymaga wyjaśnień. Skarżący, powtarzając argumentację podnoszoną we wniosku oraz w trakcie postępowania administracyjnego, wskazał na mnogość opłat abonamentowych występujących w Ofercie SOR, związanych z poszczególnymi usługami regulowanymi. Zgodnie z językową definicją abonament to: "opłacone prawo do korzystania z jakichś usług" (sjp.pwn.pl). Zatem wszystkie opłaty uiszczane z góry, niejako ryczałtowo, powinny być traktowane jako opłaty abonamentowe. Skarżący odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1529/10. Wskazał następnie, że organ posługując się pojęciem opłaty abonamentowej nie wyjaśnił, czy chodzi o wszystkie opłaty abonamentowe związane z daną usługą, czy też o niektóre z tych opłat. Wątpliwości istnieją zatem, zdaniem Skarżącego, obiektywnie. Skarżący podkreślił, że argumentacja Prezesa UKE jest w efekcie lakoniczna, ponieważ poza stwierdzeniem, że przedmiotowy fragment jest jasny i klarowny, nie wskazuje żadnych twierdzeń na poparcie powyższej tezy. Skarżący dodał, że nie kwestionuje tego, iż przy wyjaśnieniu wątpliwości decyzji jedynym materiałem dowodowym jest sama decyzja podlegająca wyjaśnieniu. Podkreślił jednak, że Decyzja zmieniająca nie została w żaden sposób przeanalizowana, a argumentacja organu sprowadza się do twierdzenia, że decyzja wątpliwości nie budzi. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd doszedł do wniosku, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie. Zgodnie z art. 113 § 2 K.p.a., organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania Administracyjnego. Komentarz", C.H.Beck 2012 r., komentarz do art. 113, za: B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AUWr 1988, Nr 153, s. 13). W orzecznictwie wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym organ administracji, działając w trybie art. 113 § 2 K.p.a., nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem przyjętych zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2009 r., sygn. akt II GSK 98/09). Celem postępowania opartego na art. 113 § 2 K.p.a., nie jest korygowanie rozstrzygnięcia, a jedynie wyjaśnienie przez organ jak rozumie własne rozstrzygnięcie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2114/98). Podkreśla się więc, że w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie można zmieniać decyzji ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, czy też dostosowywać ją do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 211/08 ). W niniejszej sprawie Skarżący wnioskował o wyjaśnienie wątpliwości co do treści Decyzji zmieniającej, w zakresie dotyczącym wysokości kary umownej w przypadku opóźnienia w usunięciu awarii, która zgodnie ze spornym zapisem Decyzji zmieniającej wynosi: "60/30 opłaty abonamentowej za daną Usługę Regulowaną, określonej w Cenniku, za każdy rozpoczęty dzień opóźnienia w przypadku, gdy przekroczony zostanie czas usunięcia Awarii". W ocenie K., powyższe rozwiązanie powinno wyjaśniać, jakie opłaty abonamentowe należy uwzględnić przy obliczeniu wysokości kary umownej, ponieważ w Ofercie SOR występuje mnogość opłat abonamentowych, związanych z poszczególnymi usługami regulowanymi. Skarżący odwołał się do słownikowej definicji abonamentu, zgodnie z którą abonament jest to: "opłacone prawo do korzystania z jakichś usług" (sjp.pwn.pl). Na gruncie tej definicji Skarżący doszedł do wniosku, że wszystkie opłaty uiszczane z góry, niejako ryczałtowo, powinny być traktowane jako opłaty abonamentowe. Należy jednak zauważyć, że w spornym zapisie kara umowna została określona w wysokości: "60/30 opłaty abonamentowej za daną Usługę Regulowaną (...)". Chodzi zatem o opłatę abonamentową za daną Usługę Regulowaną, a nie o "wszystkie opłaty uiszczane z góry, niejako ryczałtowo związane z daną Usługą Regulowaną". Sporny zapis dotyczy "opłaty abonamentowej za daną Usługę Regulowaną", w takim znaczeniu w jakim występuje ona w Ofercie SOR, a nie w znaczeniu, które nadaje jej Skarżący odwołując się do słownikowej definicji abonamentu. Z powyższych względów Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prezesa UKE, który twierdzi, iż sporny zapis jest jasny i nie budzi wątpliwości. Uwzględnienie zatem wniosku K., prowadziłoby do uzupełnienie Decyzji zmieniającej, w zakresie w jakim nie jest ona niejednoznaczna, ani dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu spornego zapisu. Dlatego też, zdaniem Sądu, Prezes UKE, utrzymując w mocy zaskarżonym postanowieniem, odmowę wyjaśnienia wątpliwości co do treści Decyzji zmieniającej, zawartą w postanowieniu z [...] lutego 2015 r., nie naruszył art. 113 § 2 K.p.a. Sąd uznał również, że niezasadny jest zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wszechstronnej oceny i analizy wniosku K. w kontekście niejasnych postanowień Oferty SOR. Podkreślenia wymaga, że w zarzucie tym Skarżący odnosi się do niejasnych postanowień Oferty SOR, a nie Decyzji zmieniającej. W istocie rzeczy wątpliwości Skarżącego dotyczą, treści decyzji Prezesa UKE z [...] września 2010 r., zatwierdzającej Ofertę SOR, a nie Decyzji zmieniającej. Niemniej jednak należy podkreślić, że postępowanie administracyjne w sprawach dotyczących wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji ma ograniczony zakres dowodowy. Zgodzić się należy z Prezesem UKE, że jedynym materiałem dowodowym, który może być brany pod uwagę w tego rodzaju postępowaniach, jest treść rozstrzygnięcia decyzji podlegającej wyjaśnieniu oraz jej uzasadnienie. Ze stanowiskiem tym zgodził się również Skarżący, precyzując swój zarzut i podnosząc, że decyzja ta nie została w żaden sposób przeanalizowana. Sąd, po analizie treści zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia I instancji, doszedł do wniosku, że Prezes UKE, nie naruszył powyższych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Organ, odnosząc się do treści spornego fragmentu Decyzji zmieniającej, wyjaśnił swoje stanowisko, popierając je poglądami zawartymi w orzecznictwie oraz w doktrynie. Organ doszedł do wniosku, iż wątpliwości K., co do treści Decyzji zmieniającej, są niezasadne z czym Sąd się zgodził z powodów wskazanych powyżej. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w wyrażeniu swojego stanowiska w piśmie z [...] sierpnia 2014 r. przez O. S.A., jako strony przedmiotowego postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie I instancji, odpowiadają prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę w całości.