I OSK 436/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 371/16 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...]. z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B.D. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 371/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 1979 r., znak: [...], orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], w dzielnicy [...], wykazanej na planie jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiącej własność B. D.. Wywłaszczenie nastąpiło, zgodnie z lokalizacją budowy "[...]". W dniu [...] lipca 2009 r. B. D. wystąpiła o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Na mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wyznaczono do rozpoznania tej sprawy Starostę [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w toku którego sporządzono dokumentację geodezyjno-prawną nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, a także przeprowadzono oględziny tej nieruchomości, Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], orzekł o zwrocie na rzecz B. D. projektowanej działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnymi numerami [...] i [...], wchodzącej w obszar aktualnej działki nr [...]. Jednocześnie zobowiązał wnioskodawczynię do zwrotu na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...]zł. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił, że wbrew twierdzeniom organu na tej nieruchomości zrealizowany został ogólnie określony cel wywłaszczenia, jakim była budowa "[...]", albowiem na terenie tym – dokonując nieistotnej modyfikacji tego celu – wybudowano tor rowerowy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że organ pierwszej instancji wadliwie ustalił kwotę podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy odszkodowania. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 360/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił powyższą decyzję stwierdzając, że nawet przyjmując, iż "[...]" miał być parkiem rozrywki obejmującym bliżej nieokreślone urządzenia sportowo-rekreacyjne, brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakim jest tor rowerowy, stanowi element tego parku, a tym samym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniosły Gmina oraz B. D.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2758/13, oddalił ww. skargi kasacyjne, podzielając – co do zasady – stanowisko Sądu Wojewódzkiego, co do zaistnienia w niniejszej sprawie podstaw do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie wyraził pogląd, że przepis art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. - dalej jako "u.g.n."), nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej – na podstawie art. 136 tej ustawy. Stąd też, zdaniem NSA, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gmina [...] wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając jej naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez brak uwzględnienia – przy ustalaniu odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Gminy – wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, wywołanego poczynionymi na nią kosztownymi nakładami. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części orzekającej o obowiązku zwrotu przez wnioskodawczynię na rzecz Gminy odszkodowania w kwocie [...] zł, to jest w zakresie rozstrzygnięcia (wraz z jego uzasadnieniem) zawartego w pkt VI i VII tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") i wyjaśnił, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2758/13, wiążą w rozpoznawanej sprawie zarówno organy administracji obu instancji, jak i Sąd. Wskazał na wyrażony przez NSA pogląd, że "budowa urządzeń rekreacyjno-sportowych w postaci toru rowerowego nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Lapidarność określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej sprowadzająca się do zdawkowego stwierdzenia "budowa [...]", a tym samym niewątpliwa trudność w precyzyjnym ustaleniu tego celu, nie uzasadnia przyjęcia stanowiska, że realizacją celu wywłaszczenia jest budowa jakichkolwiek obiektów związanych z rekreacją. Skoro w sprawie nie ustalono istnienia żadnych miarodajnych dokumentów uszczegółowiających zamierzenie polegające na budowie [...], to cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n., winien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakkolwiek kosztownego, jest realizacją [...], a więc że cel wywłaszczenia został zrealizowany". Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zachodziła podstawa do zwrotu opisanej wyżej nieruchomości na rzecz B. D. oraz stosownie do art. 140 ust. 1 i 2 u.g.n. do zwrotu przez wnioskodawczynię na rzecz Gminy zwaloryzowanej kwoty odszkodowania przyznanego jej uprzednio z tytułu wywłaszczenia omawianej nieruchomości. Wskazał, że Gmina kwestionowała jedynie wysokość orzeczonego do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, w zakresie w jakim nie uwzględnia ono wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, wywołanego poczynionymi przez Gminę nakładami na tej nieruchomości. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy wadliwie odczytał istotę poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2758/13. NSA stwierdził bowiem, że nie ma podstaw, by obliczając wysokość odszkodowania organ uwzględnił wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji "celu publicznego", a nie zakwestionował – wbrew temu, co uważa organ – możliwości uwzględnienia w tym zakresie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji "celu wywłaszczenia". Sąd Wojewódzki wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego było należyte wyjaśnienie, czy inwestycja zrealizowana na zwracanej nieruchomości, obejmująca budowę Ośrodka Sportów Terenowych przy ul. [...] w [...] – "[...]", stanowiła realizację "celu publicznego", co – jak wskazano wyżej – nie jest tożsame z realizacją "celu wywłaszczenia". Niekwestionowane jest zaś, że Wojewoda uchylił się w sposób nieuprawniony od ustalenia tej okoliczności, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że jakkolwiek organ odwoławczy stwierdził, iż na omawianej nieruchomości nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych ani istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n., to nie ocenił należycie podniesionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, że aktualizacja operatu autorstwa rzeczoznawcy majątkowego R. B., sporządzonego – na zlecenie organu pierwszej instancji – w dniu [...] listopada 2011 r., nastąpiła w dniu [...] stycznia 2013 r. Oczywistym jest zatem, że jak wynika z uregulowania zawartego w art. 156 ust. 4 u.g.n., omawiany operat szacunkowy nie mógł stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, w związku z upływem 12 miesięcy od daty jego aktualizacji. B. D. reprezentowana przez adwokata K. S. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 190 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. mające bezpośredni i istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji wadliwie odczytał istotę poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2758/13, gdyż zdaniem WSA wyrok NSA nie zakwestionował możliwości wzrostu wartości nieruchomość spowodowanego innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu wywłaszczenia, albowiem pojęcie "celu publicznego" nie jest tożsame z pojęciem "celu wywłaszczenia", podczas gdy: - art. 140 ust. 4 u.g.n. nie posługuje się literalnie pojęciami "celu publicznego" i "celu wywłaszczenia"; pojęcie "celu publicznego" pojawia się w wyroku NSA wyłącznie w kontekście poglądu, iż "przepis art. 140 ust.4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy jest to zatem argument nakazujący wiązać siatkę pojęciową obu przepisów, co w konsekwencji oznacza, że cel publiczny to ten, który był celem wywłaszczenia, a nie jakikolwiek cel publiczny oderwany od celu wywłaszczenia. - wyrażając taki pogląd NSA przywołał wprost wyrok NSA z dnia 30 maju 2012 roku sygn. akt I OSK 816/11, z którego jednoznacznie wynika, że "Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania"; przedstawiona przesz WSA interpretacja wyroku NSA musiałaby prowadzić do nieakceptowalnego wniosku, iż NSA w celu wsparcia własnej oceny przywołał inny wyrok NSA o całkowicie przeciwnym zapatrywaniu. - wadliwa interpretacja wyroku NSA wydanego w dniu 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2758/13, doprowadziła do całkowicie błędnego odczytania przez WSA zakresu związania wyrokiem wydanym przez NSA; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez wadliwą jego wykładnię i przyjęcie, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania dopuszczalne jest zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami poniesionymi na realizację celów publicznych nie będących realizacją celu wywłaszczenia podczas, gdy przepis art. 140 ust.4 u.g.n., ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, co oznacza m.in., że musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. czego konsekwencją jest posługiwanie się także siatką pojęciową, o której mowa w art. 136 ust.3 u.g.n.: w rozumieniu tego przepisu "celem publicznym" jest tylko ten, który uzasadniał wywłaszczenie ("cel wywłaszczenia"), a nie każdy cel publiczny. 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 ust. 4 u.g.n, poprzez przyjęcie, że ma on zastosowanie w sprawie niniejszej, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie jedynie do operatu szacującego wartość nieruchomości lub odszkodowania odpowiadającego wartości nieruchomości, gdy tymczasem przedmiotem wyceny w tej sprawie jest zwaloryzowane odszkodowanie niegdyś wypłacone, pozostające bez związku z aktualną wartością nieruchomości, co w konsekwencji oznacza, że nawet jeśli występują "zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników", o których mowa w art. 156 ust.4 u.g.n., to dotyczą one wartości nieruchomości, a nie wysokości odszkodowania. 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 2 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) w zw. z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. poprzez uchylenie decyzji organu II instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na potrzebę aktualizacji operatu szacunkowego podczas, gdy skarżący nie zaskarżył orzeczenia o zwrocie nieruchomości, które w tym zakresie stało się ostateczne, co ma istotne znaczenie dla potrzeby aktualizacji operatu, albowiem art. 156 ust 3 i 4 u.g.n. ma zastosowanie jedynie do przypadków wyceny wartości odszkodowania, które jest zmienne w czasie podczas gdy w realiach tej sprawy fakt, że orzeczenie o zwrocie nieruchomości stało się ostateczne oznacza, że wartość odszkodowania ustalana jest na datę zwrotu, czyli jest wartością niezależną od "zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnej zmiany czynników", o której mowa w art. 156 ust.3 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Trafny jest zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez przyjęcie odmiennej niż wynikająca z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2758/13 wykładni tego przepisu. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Powyższe wynika zaś z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n. W rezultacie więc, nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1727/12 (LEX nr 1494701), z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11 (LEX nr 1218902); z dnia15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1099/09 (LEX nr 1101479). Nadto wskazał, że "Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że lapidarność określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej sprowadzająca się do zdawkowego stwierdzenia "budowa [...]", a tym samym niewątpliwa trudność w precyzyjnym ustaleniu tego celu, nie uzasadnia przyjęcia stanowiska, że realizacją celu wywłaszczenia jest budowa jakichkolwiek obiektów związanych z rekreacją. Skoro w sprawie nie ustalono istnienia żadnych miarodajnych dokumentów uszczegółowiających zamierzenie polegające na budowie [...], to cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 1 u.g.n., winien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że wykonanie pojedynczego urządzenia, jakkolwiek kosztownego, jest realizacją [...], a więc że cel wywłaszczenia został zrealizowany." Z przytoczonych fragmentów uzasadnienia orzeczenia NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2758/13 wynika jednoznacznie, po pierwsze, że budowa toru rowerowego nie może być uznana za realizację celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej. Po drugie, że brak podstaw do obliczania wysokości odszkodowania, które uwzględni efekty działania na nieruchomości, które nie stanowiły realizacji celu wywłaszczenia. Taki kierunek wykładni art. 140 ust. 4 u.g.n. zaprezentowany został zarówno w we wskazanym wyżej wyroku, a także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołano się w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r. Pogląd ten opierał się na założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 u.g.n. Z przepisów art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ustawy wynika zaś: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadomienia byłego właściciela, w przypadku zamiaru zamiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które to przepisy są pochodną regulacji konstytucyjnych (art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Należy wskazać, że skoro Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2015 r., oddalając skargi w trybie art. 184 P.p.s.a., w uzasadnieniu wyroku zawarł ocenę prawną, to co do zasady jest ona wiążąca dla organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Odstąpienie od oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może mieć miejsce jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli zmiana ta spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny, bądź, gdy nastąpi po wydaniu orzeczenia, w którym wyrażona została ocena prawna, zmiana istotnych okoliczności faktycznych. Na takie jednak okoliczności Sąd pierwszej instancji się nie powoływał. Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej wyrażonej w tej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, o którym mowa wyżej, bez wykazania, że były przesłanki do odstąpienia od tej oceny, narusza także art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. Jak wynika z art. 140 ust. 1 u.g.n. w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 156 ust. 2 i 4 u.g.n. nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia operat szacunkowy, w związku z upływem 12 miesięcy od daty jego sporządzenia bądź aktualizacji. Wskazać jednak należy, a co wynika z pisma Urzędu Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., będącego odpowiedzią na pismo Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r., że stan prawny i faktyczny nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w dacie wydania decyzji organu drugiej instancji nie uległ zmianie. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że kwota ustalonego odszkodowania stanowi (proporcjonalnie do powierzchni zwracanej działki), zwaloryzowaną przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, kwotę odszkodowania ustalonego w decyzji wywłaszczającej z dnia [...] października 1979 r. Zatem operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R. B. ,sporządzony celem określenia zmiany wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na gruncie po wywłaszczeniu, nie był podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro skuteczne okazały się wyżej wskazane zarzuty, a sprawa dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).