VIII SA/Wa 784/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Artur Kot, Protokolant Sekretarz sądowy Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D.P. (dalej: "skarżący", "strona") od decyzji Burmistrza Miasta[...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] orzekającej o odmowie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 16 sierpnia 2018 r. skarżący złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku dołączył m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane w dniu[...]czerwca 2018 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...]. Z treści tego orzeczenia wynika, że skarżący posiada umiarkowany stopnień niepełnosprawności ustalony od dnia [...] czerwca 2016 r., czyli po ukończeniu przez skarżącego 21 roku życia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r. organ I instancji, działając na podstawie art. 1 ust. 2, art. 2, art. 3, art. 6, art. 20 ust 3, art. 23, art. 24, art. 25, art. 26, art. 29, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952; dalej: "u.ś.r."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r., poz. 1497), rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. 2017 r. poz. 1466), art. 104, art. 107 §1 i §4, art. 127, art. 127a k.p.a., odmówił przyznania skarżącemu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 16 ust. 3 u.ś.r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący podnosząc, iż w orzeczeniu Komisji Lekarskiej Do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. wyraźnie napisano, że inwalidztwo jest związane z wypadkiem przy pracy w 1972 r. Zauważył, iż w tym czasie nie miał jeszcze ukończonych 19 lat. Nadto wskazał, iż MOPS w [...] w uzasadnieniu podaje informacje sprzeczne z cytowanym art. 16 ust. 3 u.ś.r., biorąc pod uwagę datę wydania orzeczenia, a nie faktyczną datę ([...] lutego 1972 r.) powstania wypadku, w wyniku którego jest niepełnosprawność. Wobec powyższego skarżący wniósł o przyznanie mu należnego zasiłku pielęgnacyjnego. Rozpatrując odwołanie skarżącego, organ odwoławczy wskazaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z [...] października 2018 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Przytoczył brzmienie art. 3 pkt 20 i 21 oraz art. 16 ust. 1-3 u.ś.r. Podniósł, iż z ww. przepisów wynika, że przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie wskazanej w art. 16 ust. 3 u.ś.r. uzależnione jest od zaistnienia łącznie dwóch przesłanek - osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz jej niepełnosprawność musi powstać przed ukończeniem 21 roku życia. Za niesporne Kolegium uznało spełnienie przez skarżącego pierwszej z ww. przesłanek, bowiem - jak wynika z akt sprawy - skarżący jest osobą w wieku powyżej 16. roku życia i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Z kolei odnosząc się do drugiej z przesłanek, SKO zauważyło, iż organy orzekające nie są władne do samodzielnego ustalania daty powstania niepełnosprawności skarżącego, tylko muszą w tym zakresie oprzeć się na załączonych do wniosku orzeczeniach. Nadto nie może to być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu w postępowaniu dowodowym. Organ odwoławczy stwierdził, że z załączonych do wniosku skarżącego orzeczeń nie wynika aby niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Dokumenty te nie potwierdzają, aby skarżący został uznany za osobę niepełnosprawną (o jakimkolwiek stopniu niepełnosprawności) przed ukończeniem przez niego 21 roku życia, co powoduje, że skarżący nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania mu wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, iż przedstawione przez skarżącego Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. przesądza kwestię nie tylko stopnia jego niepełnosprawności, ale także fakt, iż daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić. Nadto zauważyło, iż rozpoznając sprawę w przedmiocie uprawnień skarżącego do zasiłku pielęgnacyjnego jest związany zawartym w nim rozpoznaniem oraz innymi jego elementami mającymi znamiona stanowczego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do dołączonego do wniosku Wypisu z Orzeczenia Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. Kolegium zauważyło, iż nie potwierdza ono także ustalenia daty inwalidztwa (niepełnosprawności) przed ukończeniem przez niego 21 roku życia. Orzeczenie te zostało wydane w czasie, gdy skarżący miał 44 lata, a nadto w pkt 5 ww. wypisu nie podano daty powstania inwalidztwa – wskazano: "Uznać, że inwalidztwo istnieje od xxxxxxx ...". Na podstawie samego stwierdzenie w tym orzeczeniu, że zalicza się skarżącego do drugiej grupy inwalidów w związku z wypadkiem przy pracy w 1972 r. (skarżący miał wtedy 19 lat), nie można stwierdzić jednoznacznie, iż inwalidztwo istnieje od tego roku - mogło ewentualnie w związku z tym wypadkiem zaistnieć w późniejszym czasie. W orzeczeniu tym nie zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, kiedy powstało inwalidztwo skarżącego. Konkludując Kolegium wyjaśniło, iż ustawowe przesłanki przyznania zasiłku pielęgnacyjnego są bezwzględnie obowiązujące i nie pozwalają na uznaniowe rozstrzygnięcie sprawy, mając na względzie szczególną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy. Decyzja w przedmiocie przyznania tego świadczenia nie jest decyzją uznaniową. Zaistnienie określonego stanu faktycznego i prawnego rodzi obowiązek określonego zachowania się organu administracji publicznej. W tych warunkach brak jest po stronie organu możliwości indywidualizacji konkretnego przypadku i odstąpienia od przepisów prawa, które jednoznacznie stanowią ściśle określone zasady przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, który pismem z dnia 22 października 2018 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję z dnia [...] października 2018 r. Autor skargi zarzucił naruszenie art. 16 ust. 3 u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą interpretację. Wniósł o przyznanie wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego, odnosząc argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmawiającą przyznania D. P. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2018r., poz. 511) zostały powołane powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności jako instancja odwoławcza. Dlatego też, rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, w przypadku o jakim mowa w przywołanym art. 16 ust. 3 u.ś.r. organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia ani stopnia niepełnosprawności, ani też daty, od której niepełnosprawność ta istnieje. W świetle obowiązujących przepisów prawa stwierdzić należy, że ustalenie przez organ pomocowy istnienia niepełnosprawności i jej stopnia odbywa się w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane przez zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Tylko ten dokument uprawnia do poczynienia ustaleń w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera bowiem datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Pogląd ten znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 576/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt. II SA/Kr 662/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 151/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 259/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 2590/12, wszystkie dostępne pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że do przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego ustawodawca wymaga, aby w orzeczeniu jednostki właściwej do spraw orzekania o niepełnosprawności zostało wprost, bez żadnych wątpliwości ustalone, iż niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia. W tej sytuacji organ administracyjny rozpoznający w niniejszej sprawie wniosek w przedmiocie uprawnień skarżącej do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego był związany treścią zawartą w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., wynikającą z ustaleń poczynionych przez ten organ. Orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawnych wydane na podstawie przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie może być bowiem zastąpione żadnym innym dokumentem, ani też innymi ustaleniami organu zebranymi w postępowaniu dowodowym. Jest to oczywiste ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, które ma uzasadnienie w specyfice materii, jakiej dotyczy. Z akt sprawy wynika, że skarżący legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ustalonym w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. W orzeczeniu tym wskazano, że nie da się ustalić, od kiedy niepełnosprawność skarżącego istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] czerwca 2016 r. (podkreślenie Sądu). Prawidłowo zatem organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że skarżącemu nie może zostać przyznany zasiłek pielęgnacyjny, gdyż nie została spełniona dyspozycja przepisu art. 16 ust. 3 u.ś.r., bowiem dla urodzonego w dniu [...] kwietnia 1953 r. D. P. został ustalony stopień niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym od dnia [...] czerwca 2016 r., a więc po ukończeniu przez niego 21 roku życia. Podkreślić należy, że decyzja w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma charakteru decyzji uznaniowej, co oznacza, że przyznać taki zasiłek organ może tylko wtedy, gdy spełnione zostały przewidziane przepisami prawa wymogi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Dlatego też Sąd uznał, że organy obu instancji, odmawiając przyznania żądanego zasiłku pielęgnacyjnego, działały zgodnie z prawem. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organy orzekające przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, nie naruszając przepisów prawa procesowego ani materialnego, skutkiem czego wydały prawidłowe rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.