II SA/Lu 907/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania I. C. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a." oraz art. 2 pkt 7 lit a, art. 23 ust. 1, art. 23 ust.6 i art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 554 ze zm.), dalej jako "p.o.u.a." - utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r., nr [...], wydaną przez Burmistrza Miasta Ś. w przedmiocie uznania za świadczenie nienależnie pobrane kwoty [...]zł, wypłaconej I. C. z funduszu alimentacyjnego na rzecz M. K. w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 30 września 2017 r. Kolegium wyjaśniło, że w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że decyzję wydano po otrzymaniu w dniu 4 czerwca 2018 r. od [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym Lublin-Zachód w L. postanowienia z dnia [...] r., sygn. akt: KMP [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego. Umorzenie nastąpiło na wniosek dłużnika M. K. w związku z wyrokiem zaocznym Sądu Rejonowego Lublin-Wschód z/s w Ś. z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt IV RC [...] uchylającym z dniem 31 lipca 2017 r. obowiązek alimentacyjny na rzecz syna M. K.. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że od dnia 1 sierpnia 2017 r. strona nie była uprawniona do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na M. K., a wypłacona kwota w łącznej wysokości [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. Po rozpatrzeniu odwołania I. C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło ustalenia i stanowisko organu I instancji i wskazaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy decyzję tego organu. W uzasadnieniu podniosło, że w świetle art. 21 ust. 1 p.o.u.a. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie nienależnie uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że umorzenie postępowania egzekucyjnego odbyło się na wniosek dłużnika M. K. w związku z wyrokiem zaocznym Sądu Rejonowego Lublin-Wschód z siedzibą w Ś. z dnia 9 listopada 2017 r., uchylającym z dniem 31 lipca 2017 r. obowiązek alimentacyjny na rzecz syna M. K.. Wyrok ten jest prawomocny, a zatem brak jest podstaw do uznania, że sprawa jest nadal w toku postępowania sądowego. Prawomocność została poświadczona przez Sąd w dniu 8 maja 2018 r. Na podstawie tego wyroku komornik sądowy, zgodnie z wnioskiem dłużnika umorzył postępowanie egzekucyjne na rzecz syna M. K. od dnia 31 lipca 2017 r. Następnie Kolegium wskazało, że w świetle art. 29 ust. 3 p.o.u.a., w przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. W związku z uprawomocnieniem się wyroku uchylającego obowiązek alimentacyjny wobec syna skarżącego - M. K. zasadnym było więc wydanie decyzji uchylającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego i uznanie kwoty wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane. Kolegium powołało się przy tym na przepis art. 2 pkt 7 p.o.u.a., który zawiera definicję "nienależnie pobranego świadczenia" i stwierdziło, że skoro decyzja z dnia 18 października 2016 r. przyznająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od 1 października 2016 r. do 30 września 2017 r. została wykonana i skarżąca pobrała świadczenie w okresie od 1 sierpnia 2017 r. do 30 września 2017 r., to jako nienależne podlega ono zwrotowi bez ustawowych odsetek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie I. C. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśniła, że zaskarżyła jednocześnie dwie inne decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które również dotyczyły zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego (sprawy zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Lu [...],II SA/Lu [...]) i wszystkie te decyzje powinny być uchylone "do momentu rozstrzygnięcia spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny". Wszystkie sprawy dotyczą "bezprawnego przetrzymywania jednego z jej dzieci przez kata rodziny II K [...], II Ko [...]. Sąd niższej instancji nie powinien ingerować w sprawy rozpatrywane przez sąd wyższej instancji do momentu rozstrzygnięcia sprawy". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega trybie określonym ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i ich podstawy prawnej powołanej przez skarżącego. Rozpatrując skargę w niniejszej sprawie w powyższym zakresie stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w okresie od sierpnia do września 2017 r. skarżąca pobrała świadczenie z funduszu alimentacyjnego na podstawie decyzji z dnia [...] r., przyznającej jej te świadczenia na okres od 1 października 2016 r. do 30 września 2017 r., które - zdaniem organu administracji - były świadczeniami nienależnie pobranymi, gdyż wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r., IV RC [...] Sąd Rejonowy L. - Wschód w L. z siedzibą w Ś. uchylił obowiązek alimentacyjny M. K. na rzecz M. K. począwszy od 1 sierpnia 2017 r. Ponadto postanowieniem z dnia 22 maja 2018 r. komornik umorzył egzekucję. Powyższe ustalenia wynikają ze zgromadzonych w sprawie dokumentów: Wyrokiem z dnia 6 września 2016 r. Sąd Rejonowy L. - Wschód w L. z siedzibą w Ś. zasądził od M. K. na rzecz syna M. K. alimenty (k.20 akt I instancji). W związku z tym, że dłużnik nie płacił alimentów, a egzekucja okazała się bezskuteczna, na wniosek matki M. K. (skarżącej I. C.) Burmistrz Miasta Ś. przyznał jej decyzją z dnia [...] r. (k.17 akt I instancji) na okres od 1 października do 30 września 2017 r. (a następnie kolejną decyzją z dnia [...] r. na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., akta admin. sprawy II SA/Lu [...]) świadczenia z funduszu alimentacyjnego, które skarżąca pobierała, co nie jest kwestionowane. Następnie wskazanym wyżej wyrokiem zaocznym z dnia 9 listopada 2017 r. (k.22 akt admin. I instancji) Sąd Rejonowy uchylił obowiązek alimentacyjny M. K. wobec syna M. K. z dniem 31 lipca 2017 r. Wyrok ten stał się prawomocny 8 maja 2018 r. W związku z tym wyrokiem dłużnik alimentacyjny M. K. zwrócił się do komornika o umorzenie postępowania egzekucyjnego. [...] uwzględnił żądanie i postanowieniem z dnia 22 maja 2018 r. (k.20 akt admin. I instancji) umorzył postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 825 k.p.c. "w zakresie alimentów bieżących poczynając od 31 lipca 2017 r." (co do wcześniejszych alimentów egzekucji nie umorzył). Postanowienie to wraz z wyrokiem zaocznym Sądu Rejonowego wpłynęło do organu I instancji w dniu 4 czerwca 2018 r. W związku z powyższym organ w dniu 3 sierpnia 2018 r. wydał trzy decyzje, od których następnie I. C. wniosła odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które rozpatrzyło odwołania wydając w dniu 25 września 2018 r. decyzje, zaskarżone obecnie do tut. Sądu w sprawach zarejestrowanych kolejno pod sygn. akt II SA/Lu [...], II SA/Lu [...], II SA/Lu [...]. Wszystkie decyzje dotyczą prawa skarżącej do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zwrotu świadczeń już wypłaconych w związku z wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 9 listopada 2017 r. uchylającym obowiązek alimentacyjny. Podstawę prawną do rozstrzygania w takim przedmiocie jest przepis art. 29 p.o.u.a., który stanowi, że: 1. Zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. 2. W przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. 3. W przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w ust. 2, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Przepis art. 23 stosuje się odpowiednio. 4. W przypadku podniesienia wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się wyrównania za okres, o którym mowa w ust. 2. W niniejszej sprawie zastosowanie ma ust. 3 przytoczonego przepisu, gdyż bezspornie Sąd Rejonowy zwolnił dłużnika alimentacyjnego M. K. z obowiązku alimentacyjnego wobec syna - M. K.. Orzekając na podstawie tego przepisu, organ administracji powinien w pierwszej kolejności ustalić "dzień, w którym sąd zwolnił dłużnika alimentacyjnego z obowiązku alimentacyjnego", gdyż jeśli strona w okresie od tego dnia do "dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego", pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego, to jest obowiązana do ich zwrotu bez odsetek. Jak natomiast słusznie przyjmuje się w orzecznictwie sądowo- administracyjnym, "dzień zmiany wysokości zasądzonych alimentów" należy utożsamiać z dniem uprawomocnienia się orzeczenia uwzględniającego powództwo o uchylenie lub ograniczenie obowiązku alimentacyjnego i dopiero od tego momentu możliwe jest żądanie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na zasadzie art. 29 ust. 2 i 3 p.o.u.a. Do tego dnia organ posiada natomiast pełny tytuł do wypłaty wierzycielowi alimentacyjnemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego tj. dotychczasowy prawomocny wyrok zasądzający alimenty i nie można skutecznie twierdzić, że wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego niweczy z mocą wsteczną moc obowiązującą wyroku pierwotnie kształtującego obowiązek alimentacyjny. Nadanie sformułowaniu "od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów" innej treści niż przedstawiona powyżej, a w szczególności takiej treści jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, prowadziłoby do naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez uchybienie jednej z przypisanych temu przepisowi zasad, jaką jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo prawa. Adresatami świadczenia z funduszu alimentacyjnego są bowiem podmioty w trudnej sytuacji materialnej, a przyznawane im świadczenie służy zapewnieniu bieżących środków utrzymania. Są to nadto osoby będące w posiadaniu nie tylko decyzji ostatecznej uprawniającej je do pobierania świadczenia ale także w posiadaniu wykonalnego wyroku czy ugody sądowej. Ich przekonanie o możliwości zużycia otrzymywanych świadczeń jest zatem całkowicie słuszne. Zaprzeczeniem zasadzie lojalności państwa względem obywateli wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP byłoby nakazywanie im, już z własnych środków często bardzo szczupłych, zwrot świadczenia, które zużyły w przekonaniu, że są to działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem. Tymczasem obowiązujące przepisy powinny gwarantować jednostce bezpieczeństwo prawne. W konsekwencji, skoro dniem zmiany/uchylenia wysokości zasądzonych alimentów jest dzień, w którym wyrok dokonujący zmian w zakresie obowiązku alimentacyjnego staje się prawomocny (wykonalny), to organ nie ma uprawnień do żądania zwrotu wypłaconego stronie świadczenia z funduszu alimentacyjnego za czas sprzed tego dnia. Sąd nadto podziela w pełni stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, że redagując art. 29 ust. 2 ustawy intencją ustawodawcy było zabezpieczenie organu, który w związku z nadejściem terminu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego zmuszony był wypłacić świadczenie w zbyt dużej kwocie, gdyż nie miał jeszcze wiedzy o zmodyfikowaniu tytułu wykonawczego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Po 899/10; WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2015r. sygn. akt III SA/Kr 1611/14;m a także wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2016 r., IV SA/Gl 744/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 maja 2011r., II SA/Po 204/11). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skoro wyrok Sądu Rejonowego L. - Wschód w L. z siedzibą w Ś. z dnia 9 listopada 2017 r., znoszący obowiązek alimentacyjny M. K. względem syna M. , w związku z którym skarżąca pobierała na rzecz tego syna świadczenia z funduszu alimentacyjnego m.in. w objętym zaskarżoną decyzją okresie tj. sierpień - wrzesień 2017 r., stał się prawomocny dopiero w dniu 8 maja 2018 r., to organ nie był uprawniony do nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu wypłaconych za te miesiące świadczeń. Podobne stanowisko zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji będącej przedmiotem skargi I. C. w sprawie II SA/Lu [...], uchylającej decyzję organu I instancji orzekającą o zwrocie świadczeń wypłaconych za późniejszy okres tj. od października 2017 r. do 31 maja 2018 r. Ubocznie należy wskazać, że rozstrzygnięcie w tej sprawie w istocie było korzystne dla skarżącej, dlatego mając to na uwadze Sąd oddalił skargę w tamtej sprawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., a wyrok nie został zaskarżony. W związku z tym stwierdzić należy, że dokonana w niniejszej sprawie przez Kolegium odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego doprowadziła do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Organ I instancji błędnie przyjął, że "dniem, w którym sąd zwolnił dłużnika alimentacyjnego z obowiązku alimentacyjnego", o którym mowa w art. 29 ust. 3 p.o.u.a. jest 31 lipca 2017 r., czyli dzień wskazany w wyroku zaocznym Sądu Rejonowego z dnia 9 listopada 2017 r., z którym Sąd uchylił obowiązek alimentacyjny M. K. wobec małoletniego syna M. K., natomiast Kolegium bezzasadnie to stanowisko podzieliło, przytaczając jedynie treść przepisów p.o.u.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśnia należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Kolegium przytoczyło bowiem nie tylko treść art. 29 ust. 3 p.o.u.a., mającego zastosowanie w niniejszej sprawie, ale także art. 24 (błędnie wskazanego jako art. 21 p.o.u.a.) i art. 2 pkt 7 p.o.u.a., które dotyczą wprawdzie instytucji nienależnie pobranego świadczenia i jego zwrotu, ale nie obejmują sytuacji takiej, jak w niniejszej sprawie, tj. wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego w związku z obowiązkiem alimentacyjnym następnie uchylonym przez sąd powszechny. W tym zakresie ma zastosowanie wyłącznie art. 29 p.o.u.a. jako przepis szczególny. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 3 p.o.u.a., a także art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie okresu, za który skarżącej nie przysługiwały świadczenia z funduszu alimentacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego nałożenia na nią obowiązku zwrotu wypłaconych świadczeń. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania, w tym dokonaną przez Sąd wykładnię art. 29 ust. 3 p.o.u.a