IV SA/Wa 2790/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.), Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka- Caban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...]sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 roku poz. 1257) – dalej zwanej "k.p.a.", odmawiająca stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. 6866 m2,położonej w [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Nr Rep. [...], stanowiącej współwłasność J. D. i spadkobierców W. D. Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2016 r. A. D. (dalej zwany "skarżącym") wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] kwietnia 1961 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. 6866 m2,położonej w [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Nr Rep. [...], stanowiącej współwłasność J. D. i spadkobierców W. D., jako spadkobierca ww. właścicieli nieruchomości. Powyższemu orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1961 r. zarzucił naruszenie: – art. 3 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez nieuzasadnione wywłaszczenie nieruchomości, – art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez brak wyjaśnienia prawidłowości wyliczenia wysokości odszkodowania oraz nieuczestniczenie biegłego w rozprawie. W toku postępowania organ I instancji ustalił na podstawie opinii geodezyjnej z dnia [...] grudnia 2016 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G., iż wywłaszczona nieruchomość o pow. 6866 m2, położona w [...], oznaczona jako parcele nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] wchodzi obecnie w skład działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując ww. wniosek skarżącego, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1961 r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wywłaszczenia nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) – dalej zwanej "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r.", zatem – jak wskazał organ – w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy oraz stanu faktycznego i prawnego w dacie orzekania należy ocenić zaskarżone orzeczenie. W pierwszej kolejności Minister odniósł się do zarzutu rażącego naruszenia art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. podnosząc, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Organ zauważył, że w związku ze zmianami ustrojowymi po drugiej wojnie światowej została przeprowadzona nacjonalizacja mienia skutkująca zmianą stosunków własnościowych. Jak wynika z akt archiwalnych sprawy wywłaszczona nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 19 czerwca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z dnia 19 kwietnia 1946 r., Nr 57, poz. 454). Organ ustalił, że na tej nieruchomości okupant niemiecki w czasie wojny wybudował bloki mieszkalne. Ze szczątkowych materiałów archiwalnych wynika, że przed Sądem Powiatowym w [...] toczyło się postępowanie (sygn. [...]) o wprowadzenie w posiadanie m.in. ww. nieruchomości. W 1960 r. właściwe władze Architektury i Budownictwa włączyły tą nieruchomość do Planu Ogólnego rozbudowy miasta [...], potwierdzając konieczność wywłaszczenia działek składających się na wywłaszczoną nieruchomość. W niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został przewidziany w narodowym planie gospodarczym oraz prawidłowe użytkowanie obiektów pobudowanych na spornej nieruchomości. Wobec powyższego Minister stwierdził, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nie naruszyło prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ podkreślił, że w dacie składania wniosku o wywłaszczenie w obiegu prawnym nie funkcjonował jeszcze art. 46a ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., bowiem został wprowadzony dopiero w dniu 9 lutego 1961 r. na mocy art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz. U. z 1961 r., Nr 5, poz. 32) zmieniającej ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wprowadzony przepis dopuszczał w okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. wywłaszczanie gruntów wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Jednak zgodnie z art. 3 ww. ustawy zmieniającej z dnia 31 stycznia 1961 r. sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzone miały być zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem wejścia w życie nowelizacji. Ponadto jak zauważył Minister, pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych, co wynika z treści kwestionowanego orzeczenia, ówcześni właściciele nieruchomości nie odwołali się od tego orzeczenia, a zatem nie kwestionowali podstawy wywłaszczenia nieruchomości (w tym również jego zasadności) oraz wysokości przyznanego im odszkodowania. Reasumując Minister uznał, że zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, określone w art. 3 ust. 1, a także art. 47 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Organ badając spełnienie przesłanek z art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wskazał, że w aktach archiwalnych nie zachowała się oferta dobrowolnej sprzedaży spornej nieruchomości skierowanej do współwłaścicieli jednakże, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Zdaniem organu konieczna jest kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. W niniejszej sprawie fakt przeprowadzenia rokowań potwierdza wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] sierpnia 1960 r. oraz uzasadnienie spornego orzeczenia, zgodnie z którymi pertraktacje ugodowe w sprawie dobrowolnego nabycia nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu, wobec tego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto w opinii Ministra, skoro postępowanie było prowadzone przez właściwy organ, to istnieje domniemanie, że organ ten dokonał szczegółowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego oceny, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zachowany wniosek wywłaszczeniowy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1960 r. spełniał określone prawem wymogi formalne zawarte w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej 1958 r. Badając spełnienie przesłanek z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Minister wskazał, że pismem z dnia [...] września 1960 r., znak [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego odnośnie części nieruchomości o pow. 6866 m2, położonej w [...]. Jak wynika z adnotacji znajdującej się na ww. zawiadomieniu zastało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...] września 1960 r. Ponadto pismem z dnia [...] września 1960 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło o wyznaczonej na dzień [...] września 1960 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Zawiadomienie to również zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...] września 1960 r. Wobec tego organ stwierdził, iż wymogi z art. 16 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. zostały spełnione. Minister wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził stosowną rozprawę w dniu [...] września 1960 r. Z protokołu rozprawy wynika, że brał w niej udział przedstawiciel wnioskodawcy wywłaszczenia oraz właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym również J. D. - współwłaścicielka wywłaszczonej nieruchomości oraz A. D. i Z. D. - będący spadkobiercami W. D.. Obecni na rozprawie współwłaściciele nieruchomości podtrzymali swój sprzeciw dotyczący wywłaszczenia, a także wnieśli o ograniczenie powierzchni wywłaszczenia wyłącznie w stosunku do gruntu znajdującego się pod nakładami władz okupacyjnych, do czego przychylił się organ wywłaszczeniowy, zlecając dokonanie nowych pomiarów oraz sporządzenie nowych szacunków biegłego. Ponadto z protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wynika, iż wbrew twierdzeniom skarżącego brał w niej udział również biegły rzeczoznawca L. K., który sporządził opinię szacunkową spornej nieruchomości. Oznacza to, iż podczas rozprawy właściciele zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości mieli możliwość uzyskania informacji co do zasadności wysokości oszacowanego odszkodowania. Organ zauważył również, iż współwłaściciele nieruchomości nie skorzystali w toku postępowania wywłaszczeniowego z przysługującego im prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, w tym także opinią szacunkową nieruchomości zawierającą uzasadnienie dotyczące szacowanej wysokości odszkodowania. W aktach archiwalnych sprawy zachował się szacunek sporządzony w dniu [...] stycznia 1961 r., przez zaprzysiężonego rzeczoznawcę rolnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] L. K., zawierający wyliczenia wartości nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] o łącznej powierzchni 6866 m2, stanowiącej własność J. D., Z. D. oraz A. D. Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Zgodnie z treścią ww. przepisu odszkodowanie za grunt budowlany w mieście lub osiedlu podlegający podatkowi od nieruchomości określało się w zależności od rodzaju miasta (osiedla), położenia gruntu i jego obszaru w wysokości 5-10% przeciętnych kosztów wybudowania w danej miejscowości domu jednorodzinnego pięcioizbowego. Odszkodowanie ulegało odpowiedniemu zmniejszeniu, jeżeli obszar gruntu wywłaszczonego był mniejszy, niż dopuszczalna najmniejsza powierzchnia działki pod budowę domu jednorodzinnego. Za podstawę wyliczenia odszkodowania rzeczoznawca przyjął koszt wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, tj. 320.000 zł. Biegły wskazał w opinii, iż za podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto kwotę w wysokości 10% kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego, który wynosił 32.000 zł. Taka też kwota została przyznana J. D. oraz spadkobiercom W. D. w orzeczeniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym z dnia [...] kwietnia 1961 r. W ocenie Ministra organ oraz biegły prawidłowo ustalili podstawę wyliczenia odszkodowania w niniejszej sprawie stosując zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej przepisy ww. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w brzmieniu przed nowelizacją. Jak bowiem stanowił art. 3 ww. ustawy zmieniającej, sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzone będą zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem jej wejścia w życie. Mając na uwadze fakt, iż wniosek o wywłaszczenie nieruchomości został złożony w dniu [...] sierpnia 1960 r., a zatem przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., zdaniem organu odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości zostało ustalone na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, na podstawie opinii biegłego i po przeprowadzeniu rozprawy. Oceniając spełnienie wymagań z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Minister zaznaczył, że kwestionowane orzeczenie zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych. Tym samym uznał, że spełnia wszystkie wymagania określone ww. przepisem. Podsumowując Minister stwierdził, że nie zostały naruszone ustawowe przesłanki wymogów wywłaszczenia oraz przyznania odszkodowania. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru uznał, że kwestionowane orzeczenie nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W trakcie postępowania Minister nie stwierdził również, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Orzeczenie zostało wydane przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nim prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyło ono również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostało skierowane do osób będących stroną postępowania. Również wykonanie tego orzeczenia, w dacie jego wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierało wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Zaskarżone orzeczenie było ponadto wykonalne w dacie jego wydania (jego mocą ustalono odszkodowanie, a adresat mógł skutecznie je wyegzekwować). W związku z tym uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności spornego orzeczenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. D. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: – art. 6 ust. 3 dekretu z dnia 19 czerwca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich poprzez pominiecie, iż nabycie prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa w oparciu o jego treść wykluczało drogę postępowania administracyjnego i w efekcie bezpodstawne jego zastosowanie, – art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez pominiecie faktu, że wywłaszczenie nieruchomości mogło nastąpić w sposób uzasadniony na konkretny przyszły cel (nie zrealizowany przed odjęciem prawa własności) zamieszczony w obowiązującym zatwierdzonym planie gospodarczym, – art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej w zw. z art. 46a ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez pominięcie, że wywłaszczenie nieruchomości zabudowanej przez okupanta mogło nastąpić jedynie po przeprowadzeniu ważnego, zachowującego wszystkie niezbędne elementy postępowania administracyjnego wówczas, gdy w wyniku przeprowadzonych ustaleń w postępowaniu wykazano, że wartość nakładów przewyższała wartość gruntu, – art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej poprzez jego bezzasadne zastosowanie, – art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez nie ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz orzeczenie sprzecznie z dowodami zawartymi w aktach sprawy poprzez pominięcie, że część przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego nastąpiła w warunkach nieważności, bez niezbędnego ustalenia, że nakłady przewyższały wartość gruntu, jak również tego aby w zatwierdzonych planach gospodarczych istniał przyszły cel, na który nieruchomość miała być wywłaszczona, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że przy wydaniu orzeczenia z 1961 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji – postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. W tym postępowaniu organ nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie kontroluje, czy wydanie decyzji może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, uznał, iż prawidłowo organ administracji ocenił, że kontrolowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Podstawą materialno-prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70) w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, zatem pod względem zgodności z przepisami tej ustawy należało ocenić sporne orzeczenie w zakresie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania z tego tytułu. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wywłaszczenia nieruchomości za istotne zagadanie sporne w niniejszej sprawie należało uznać spełnienie przesłanek z art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Stosownie do ówcześnie obowiązującego art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Z akt sprawy wynika, że na wywłaszczonej nieruchomości okupant niemiecki wybudował w czasie wojny bloki mieszkalne. Wobec powyższego po zakończonej wojnie należało uregulować stan prawny tej nieruchomości. Kwestia ta została unormowana dekretem z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1946 r. Nr 13 poz. 87 ze zm.), któremu organ, a zanim skarżący, błędnie przypisali datę 19 czerwca 1946 r. Jak stanowił art. 6 ust. 3 ww. dekretu, jeżeli nakłady przewyższają wartość majątku w stosunku do jego wartości w chwili utraty posiadania, Skarb Państwa, przedsiębiorstwa i instytucje lub osoby prawne prawa publicznego mają prawo zamiast żądania równowartości nakładów wykupić majątek główny od jego właściciela. W braku porozumienia co do warunków warunki te stali komisja szacunkowa, której skład, postępowanie przed nią oraz zasady ustalenia szacunku i innych warunków określi Prezes Rady Ministrów w rozporządzeniu wydanym w porozumieniu z Ministrami Skarbu i Sprawiedliwości. Natomiast zgodnie z art. 39 ww. dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, przepisy tego dekretu nie naruszają innych przepisów prawa, na podstawie których Państwo może dokonać wywłaszczenia majątku, ustanowić przymusowy zarząd lub wprowadzić inne ograniczenia prawa własności lub posiadania. Zestawienie tego przepisu z art. 3 dekretu wywłaszczeniowego z 1958 r. niezbicie dowodzi, że przepisy o wywłaszczeniu miały pierwszeństwo przed przepisami o przywróceniu posiadania majątków opuszczonych (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 1998 r. IV SA 1611/97 LEX nr 45928). Ze szczątkowych materiałów archiwalnych wynika, że przed Sądem Powiatowym w [...] toczyło się postępowanie o sygn. [...] z wniosku W. D. o wprowadzenie w posiadanie wywłaszczonej nieruchomości. Wnioskiem [...] sierpnia 1960 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wystąpiło o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w zakresie spornej nieruchomości wskazując, że na spornej nieruchomości okupant w czasie wojny wybudował bloki mieszkalne, które od 1945 r. znajdują się w zarządzie władz miejskich. Wnioskodawca wskazał, że wywłaszczenie następuje w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, w tym z uwagi na potrzebę uregulowania stanu prawnego własności obiektów położonych na wywłaszczanej nieruchomości. Jednocześnie we wniosku podano, że ustalenie odszkodowania powinno nastąpić na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 1960 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę z listy Prezydium W.R.N. w [...], stanowiącego załącznik nr 18. Do wniosku dołączono 23 załączniki, które nie zachowały się jednak w aktach archiwalnych. Z informacji zawartej w piśmie [...] sierpnia 1960 r. wynika, że sporna nieruchomość została włączona do Planu Ogólnego rozbudowy miast [...]. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż wywłaszczenie nastąpiło w celu realizacji narodowych planów gospodarczych w związku z włączeniem spornej nieruchomości do Planu Ogólnego rozbudowy miasta [...]. Oznacza to, że w sprawie zaistniała przesłanka wywłaszczenia nieruchomości określona w art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Bez nabycia prawa własności przez Skarb Państwa nie byłoby możliwe zrealizowanie celu określonego w narodowym planie gospodarczym oraz prawidłowe użytkowanie obiektów wybudowanych na tej nieruchomości przez okupanta [...]. Wyjaśnienie również wymaga, że w dacie wywłaszczenia nieruchomości każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego, przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (okresy roczne i pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona została wnioskiem wywłaszczeniowym złożonym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] sierpnia 1960 r., która w oparciu o Plan Ogólny rozbudowy miasta [...], miał ustalić prawidłowe użytkowanie obiektów pobudowanych na tej nieruchomości. Pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. o wywłaszczenie nieruchomości dopuszczalne było co do zasady tylko dla realizacji przyszłego celu inwestycyjnego wywłaszczenia. Jednakże niniejsze postępowanie, jak wskazano wyżej, dotyczyło uregulowania stanu własności nieruchomości, na której okupant niemiecki wybudował bloki mieszkalne, zatem zastosowanie znajdują tu również przepisy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i [...]. Wobec powyższego w toku postępowania wywłaszczeniowego należało również ustalić czy wartość naniesień na nieruchomości przekraczała wartość gruntu, stosownie do art. 6 ust. 3 ww. dekretu. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.12.2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1545/07) dla uzasadnienia wywłaszczenia w przypadku wcześniejszej faktycznej realizacji zabudowy, ustalenia takie w toku procesu wywłaszczeniowego były niezbędne. Przechodząc do badania powyższej kwestii zauważyć należy, że postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze zostało wszczęte w kontrolowanej sprawie na podstawie wniosku złożonego dnia [...] sierpnia 1960 r. Natomiast w dniu 9 lutego 1961 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 5, poz. 32) – zwana dalej "ustawą zmieniającą.Zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 1 tej ustawy zmieniającej sprawy wszczęte przed dniem wejścia jej w życie prowadzone będą zgodnie z przepisami obowiązującymi przed dniem jej wejścia w życie. Ponadto jak stanowił ust. 2 ww. artykułu przepisy art. 1 pkt 3 lit. a) i b), pkt 5 lit. a), pkt 12 i pkt 15 tej ustawy mają również zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie na szczególną uwagę zasługuje pkt 12 art. 1 ustawy zmienianej, zgodnie z którym po art. 46 w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. dodany został art. 46a w brzemieniu: "Art. 46a 1. W okresie do dnia 31 grudnia 1964 r. mogą być wywłaszczone grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 lub przez byłe władze okupacyjne, a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wlicza się wartości wzniesionej budowli lub nadbudowy. Prawo Państwa do przejęcia na własność w trybie wywłaszczenia gruntu i budowli zachowane jest nawet wówczas, kiedy roszczenia o nakłady z tytułu wzniesienia budowli lub nadbudowy uległy przedawnieniu.". Postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze zostało wszczęte w kontrolowanej sprawie na podstawie wniosku złożonego dnia [...] sierpnia 1960 r., zatem przed nowelizacją ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. ww. ustawą zmieniającą z dnia 31 stycznia 1961 r. Wobec tego zastosowanie w tym postępowaniu miały przepisy obowiązujące przed wejściem w życie ustawy zmieniającej zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy. Jednocześnie w myśl art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej organ powinien był uwzględnić art. 46a ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., dodany tą ustawą, jako mający zastosowanie do wywłaszczenia gruntów zabudowanych przez władze okupacyjne, gdy wartość budowli przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Celem art. 46a ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., który w wersji przyjętej w kwestionowanych orzeczeniach został wprowadzony w życie w 1961 r., było uregulowanie stanów prawnych gruntów, na których organ administracji państwowej, instytucja państwowa, przedsiębiorstwo państwowe lub byłe władze okupacyjne wzniosły budowle bądź je nadbudowały a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Oznacza to, że tylko jednoznaczne ustalenie jaka była wartość budowli lub nadbudowy w stosunku do wartości gruntu pozwalało na zastosowanie tego szczególnego trybu wywłaszczenia. Wydanie decyzji na podstawie powołanego przepisu wymagało więc niewątpliwego ustalenia, że wartość budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Przepis ten nie zawierał zasad określania wartości budowli ani gruntu. Przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w rozdziale odszkodowania ustalały jedynie zasady obliczania odszkodowania, które nie musiało odpowiadać rzeczywistej wartości nieruchomości. Wobec tego do obliczania wartości elementów nieruchomości wymienionych w art. 46a ww. ustawy konieczne było przyjęcie metody, która odzwierciedlałaby ich rzeczywistą wartość. Zastosowanie tego przepisu sprowadzało się w istocie do porównania wartości budowli i wartości pozostałej części nieruchomości. Organ nadzoru nie mógł ograniczyć się tylko do oceny czy metoda wyceny jest prawidłowa, lecz powinien poddać także analizie wyniki uzyskane tą metodą. Jak wskazano wyżej zachowały się jedynie szczątkowe materiały archiwalne dotyczące uregulowania stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości oraz prowadzonego postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego. W zachowanych materiałach znajduje się co prawda wniosek o wywłaszczenie nieruchomości, jednakże nie zachował się żadne z 23 załączników dołączonych do niego, w szczególności operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 1960 r. (stanowiący załącznik nr 18), będący podstawą do ustalenia odszkodowania. Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak było możliwości oceny prawidłowości dokonanego ustalenia, że wartość budowli wzniesionych przez okupanta na nieruchomości przekracza pozostałą wartość wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie z akt wywłaszczeniowych wynika, że przed wszczęciem tego postępowania zostały poczynione w tym zakresie ustalenia, na co wskazuje operat szacunkowy, który został dołączony do wniosku o wywłaszczenie. We wniosku wywłaszczeniowym wskazano również, że strona nie zgodziła się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości, zatem nie można było zawrzeć umowy ugodowej. Sąd stwierdza, że brak zachowywania dokumentów w powyższym zakresie, nie oznacza również, iż nie zostały one sporządzone – jak twierdzi skarżący – bowiem upłynęło już ponad 50 lat od prowadzonego przez organ postępowania. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1488/14). Na skutek upływu znacznego okresu czasu akta postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może z tego tylko powodu prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Z orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z dnia [...] kwietnia 1961 r. wynika, że organ w podstawie prawnej obok art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. powołał art. 3 ust. 1 ustawy zmieniającej z 1961 r. W uzasadnieniu treści tej decyzji organ wskazał, że przedmiotem wywłaszczenia jest nieruchomość, na której okupant wniósł nakłady, które przewyższają wartość gruntu, zatem Skarbowi Państwa przysługuje prawo nabycia tej nieruchomości. Z powyższego wynika, że wywłaszczenia nieruchomości, stosownie do treści art. 46a ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., dokonano zgodnie z przepisami ww. ustawy. Organ dokonał wywłaszczenia spornej nieruchomości na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. przy uwzględnieniu treści ustawy zmieniającej z 1961 r. Wobec tego należało uznać, że postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze przeprowadzono zgodnie z obowiązującymi przepisami. Biorąc powyższe pod uwagę zdaniem Sądu ocena organu nadzorczego w zakresie wykazania niezbędności i odpowiedniości jest prawidłowa, a tym samym brak jest podstaw świadczących o wydaniu orzeczenia z naruszeniem art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 pkt 12 ustawy zmieniającej z 1961 r. należało uznać za bezzasadny. Zgonie z treścią art. 21 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z tego przepisu wynikały zatem cztery przesłanki, których spełnienie przesądza o prawidłowości ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Były nimi: obowiązek przeprowadzenia rozprawy, powołanie biegłych przez organ wywłaszczeniowy, wysłuchanie opinii biegłych na rozprawie, szczegółowe uzasadnienie opinii. Wymogi te powinny być spełnione łącznie, wtedy można by mówić o zachowaniu praw wywłaszczonych do odszkodowania. W kwestii ustalenia odszkodowania Sąd podziel stanowisko Ministra o zachowaniu powyższym wymogów. W sprawie organ przeprowadził stosowną rozprawę w dniu [...] września 1960 r., w której udział wzięli: przedstawiciel wnioskodawcy wywłaszczenia, współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości oraz biegły rzeczoznawca L. K.. Biegły sporządził opinię szacunkową, a podstawą ustalenia odszkodowania był art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Powyższe nie było kwestionowane przez skarżącego. Nadto kwestionowane orzeczenie z 1961 r. zawierało ustalenie przedmiotu wywłaszczenia, wysokość należnego odszkodowania i termin jego zapłaty, wnioskodawcę wywłaszczenia, uzasadnienie faktyczne i prawne wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia odwołania, a tym samym spełnia kryteria określone art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Oceniając zatem zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznać należy, że brak jest podstaw do postawienia organowi nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo uznał, że kontrolowane orzeczenie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w zakresie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezasadne okazały się tym samym zarzuty skargi. Sąd nie stwierdził także, by doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania organ podjął bowiem szereg działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazane materiały i ustalenia organ przeanalizował wszechstronnie dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej. Wobec tego nie można zarzucić Ministrowi by swoje stanowisko sformułował z naruszeniem zasad k.p.a. Sporządzone uzasadnienie i rozstrzygnięcie spełnia zaś wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Brak podzielenia przez organ argumentacji skarżącego zawartej we wniosku wywłaszczeniowym nie jest tożsame z błędnym rozstrzygnięciem sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.