II OSK 464/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant referent stażysta Aleksandra Traczuk po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 110/16 w sprawie ze skargi H. J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [..] stycznia 2016 r. nr [..] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2016r. sygn. akt IV SA/Wr 110/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę H.J. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [..]stycznia 2016r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Sąd Wojewódzki wskazał, że spór dotyczy prawidłowej wykładni art.21 ust 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach, zgodnie z którym uprawnienia, o których mowa w ustawie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 była zatrudniona, pełniła służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywała zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zwrócił uwagę, że w judykaturze prezentowana jest taka wykładnia powołanego przepisu, iż zwrot "zadania śledcze i operacyjne" należy interpretować rozdzielnie, gdyż nie ma on funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne. Taki też kierunek wykładni przyjął Sąd orzekający w sprawie. Zdaniem Sądu orany prawidłowo ustaliły, że skarżący w okresie od 20 maja 1947r. do 9 kwietnia 1949r. pełnił służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w jednostce wojskowej, która prowadziła walkę zbrojną z "reakcyjnym podziemiem". Potwierdza to zaświadczenie Wojskowej Komendy Uzupełnień [..] z dnia [..] września 1976r., własnoręcznie sporządzony przez skarżącego życiorys oraz deklaracja członkowska ZBoWiD. Nadto z informacji IPN wynika, że skarżący brał udział w walkach zbrojnych między innymi z takimi organizacjami jak: Konspiracyjne Wojsko Polskie, Zrzeszenie "Wolność i Niezawisłość", Narodowe Siły Zbrojne, Służba Wolnej Polsce, Żandarmeria - Polska Podziemna, Organizacja Niepodległościowców, Lotni Strzelcy Wojska Polskiego, Armia Krajowa oraz ugrupowaniami: "Spuły", "Sali", "Kuliga", "Raciaka", "Bulandy", "Langiewicza", ponadto zajmował się w tym okresie działalnością ochronną i konwojową oraz walczył z Ukraińską Armią Powstańczą. Jak wskazał Sąd z całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący w ramach służby wojskowej pełnionej w jednostkach Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego zaliczanego do aparatu bezpieczeństwa, brał udział w walkach z podziemiem niepodległościowym w latach 1947-1949. Sąd wskazał również, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, udział w walkach z podziemiem niepodległościowym w ramach służby wojskowej w KBW, nawet jeżeli nie był w pełni dobrowolny, powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej, dlatego też tym osobom nie przysługują uprawnienia kombatanckie z żadnych tytułów. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego H.J.zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił: 1. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 133 § 1 oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyczerpujące rozpatrzenie części materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i pominięcie faktów z życia skarżącego, które powinny stanowić o pozytywnym zweryfikowaniu działalności kombatanckiej m.in. wyjaśnień, że nie miał on wpływu na zapis, że uprawnienia kombatanckie otrzymał z tytułu utrwalania władzy ludowej, wyjaśnień, że oświadczenia podpisane w Deklaracji składał pod przymusem oraz wyjaśnień, że osobiście nie uczestniczył w walkach z podziemiem niepodległościowym, co wpłynęło na pozbawienie uprawnień kombatanckich i stanowi przejaw zastosowania odpowiedzialności zbiorowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, poprzez błędną wykładnię zwrotu "zadania śledcze i operacyjne" i uznanie, że należy go interpretować rozdzielnie, a nie łącznie, co spowodowało, że Sąd nie badał prowadzenia przez skarżącego działalności śledczej obok operacyjnej, 3. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez nierespektowanie praw nabytych przez skarżącego i dokonanie wykładni ustawy o kombatantach na niekorzyść uprawnionego. Powołując się na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają one usprawiedliwionej podstawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Pomijając, że prawidłowa konstrukcja zarzutu, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z powołanymi przepisami postępowania dowodowego, to samo przytoczenie podstawy kasacyjnej powinno być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych nie powołanych w skardze przepisów. Tymczasem autor skargi kasacyjnej wskazuje jako naruszony art. 106 § 5 p.p.s.a., który w sprawie nie miał w ogóle zastosowania. Z kolei z treści art. 133 § 1 p.p.s.a. wynika tylko nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjetego w sprawie stanu faktycznego, a do tego sprowadza się przedmiotowy zarzut kasacyjny. Podobnie jak zarzut pominięcia przez sąd części materiału dowodowego nie może być również skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo ocenił przeprowadzone przez organ postępowanie i ustalone na jego podstawie okoliczności stanu faktycznego. Zasadnie przy tym przyjął, że nie można organowi zarzucić, iż nie zebrał i nie ocenił całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Z akt przeprowadzonego postępowania jednoznacznie wynika, że służbę skarżącego w jednostce prowadzącej walki z podziemiem niepodległościowym potwierdza deklaracja członkowska ZBoWiD, zaświadczenie WKU w [..] oraz własnoręcznie sporządzony przez skarżącego życiorys. Oświadczenia te znalazły następnie potwierdzenie w dokumentach przesłanych przez IPN, z których wynika z jakimi to organizacjami "reakcyjnego podziemia" walczyła jednostka, w której służbę odbywał skarżący. Trudno jednocześnie zakładać, że skarżący w ramach swojej służby w jednostce KBW brał udział jedynie w walkach z oddziałami UPA, skoro 8 Pułk KBW prowadził walki także z innymi organizacjami, w tym Armią Krajową, Zrzeszeniem Wolność i Niezawisłość oraz Narodowymi Siłami Zbrojnymi. Faktem jest, że w aktach IPN brak jest dokumentów, które poświadczałyby osobisty udział skarżącego w walkach z konkretnymi jednostkami "reakcyjnego podziemia", to jednak biorąc pod uwagę treść życiorysu oraz deklaracji ZBoWiD prawidłowo organ przyjął osobisty udział skarżącego w walkach z "reakcyjnym podziemiem". Organ przeprowadził pełne postępowanie dowodowe, konfrontując informacje na temat jednostki KBW, w której służył skarżący, z jego oświadczeniami składanymi w toku postępowania, które z oczywistych względów pomijają niektóre aspekty pełnionej przez niego służby. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez organ analiza materiału dowodowego i wnioski na jej podstawie wyprowadzone były zgodne z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazać należy, że zarzut ten w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinien sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. Powołanie przez stronę jedynie przepisów naruszonych przez organ administracyjny nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna lub inny akt administracyjny. Jednakże zgodnie z uchwałą NSA z dnia 26 października 2009r. sygn. I OPS 10/09 nie dyskwalifikuje to samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1206 ze zm.) poprzez przyjęcie, że we wskazanym przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c powołanej ustawy o kombatantach, zwrot zadania "śledcze i operacyjne" należy interpretować rozdzielnie. Według art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które w latach 1944-1956 były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas i w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej i wykonywanie zadań podczas i w związku z tą działalnością, zadań operacyjnych i śledczych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane. Skarżący służył w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Niewątpliwie Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był wojskowo-policyjną formacją zbrojną Resortu Bezpieczeństwa Publicznego, powstałą w 1945 r. do walki z niepodległościowym podziemiem oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi. Pojęcie "aparatu bezpieczeństwa publicznego" zgodnie z przyjętą wykładnią wyrażoną w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 7 maja 1992 r. (II UZP 7/91 - OSNC APU nr 10/92, poz. 174) podzieloną przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 15 lutego 1994 r., sygn. akt T 15/93 - publikowane OTK 1994/1/4, oznacza wszystkie jednostki organizacyjne kolejno w Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Tym samym przyznać należy, iż Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej. Pozbawienie zaś uprawnień kombatanckich osoby, która pełniła służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, wiąże się z wykonywaniem przez nią zadań śledczych i operacyjnych w zwalczaniu osób oraz organizacji walczących na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zgodzić się z twierdzeniem zawartym w zaskarżonym wyroku, iż zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zamieszczony w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego należy interpretować rozdzielnie, bowiem ten kierunek w orzecznictwie okazał się dominujący (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2012r. sygn. akt II OSK 817/11, wyrok NSA z dnia 1 września 2010r. sygn. akt II OSK 1832/09, wyrok z dnia 10 października 2017r. sygn. akt II OSK 2362/16, wyrok z dnia 22 maja 2013r. sygn. akt II OSK 185/12 dostępne: CBOIS). W orzeczeniach tych przyjęto, że użyty spójnik "i" w zwrocie "zadania śledcze i operacyjne", a zamieszczony w omawianym przepisie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy, nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne, to znaczy wyliczające. Tym samym trzeba uznać, iż można pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zadania śledcze lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Chybiona jest również argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na brak wpływu skarżącego na "wcielenie" do tzw. aparatu bezpieczeństwa publicznego i wykonywane tam zadania. Na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach pozbawia się bowiem uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne bezpośrednio związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc więc udział w ramach pełnionej służby wojskowej w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w walkach z niepodległościowym podziemiem przyjąć należy, iż z punktu widzenia wymagań ustawy o kombatantach, fakt takiego udziału - nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej - powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Nie ma również znaczenia dla utraty tych uprawnień fakt, iż oddział, w którym kombatant służył, niezależnie od zwalczania poakowskiego podziemia walczył także z oddziałami UPA. Jak prawidłowo ustalono i wskazano w zaskarżonym wyroku, skarżący, pełniąc służbę wojskową w 8 Pułku KBW jako żołnierz z poboru, prowadził działalność operacyjną przeciwko UPA oraz "reakcyjnemu podziemiu". Z lektury akt wynika, iż żołnierze tego pułku w latach 1947-1949, brali udział w zwalczaniu NSZ, a także poakowskiego zbrojnego podziemia. Okoliczność ta, potwierdzona materiałem dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania o przyznanie uprawnień kombatanckich oraz informacją z IPN nie budzi wątpliwości. Fakt, że skarżący zaprzecza udziału w walkach z "reakcyjny podziemiem" pozostaje w sprzeczności z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzenie skarżącego dotyczące braku wykazania przez organ na podstawie zebranych w toku postępowania weryfikacyjnego dokumentów, osobistego udziału w walkach z niepodległościowym podziemiem nie może mieć znaczenia, skoro sam fakt takiej służby w KBW nawet niedobrowolny, powoduje utratę uprawnień kombatanckich. Nie znajduje uzasadnienia również zarzut kasacyjny naruszenia przepisów konstytucyjnych ( art. 2 i art. 7 Konstytucji RP), którego naruszenia skarżący upatruje w nierespektowaniu praw nabytych. Zwrócić należy uwagę, że zasada ochrony praw nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Ochrona praw nabytych nie oznacza jednak nienaruszalności tych praw i nie ma ona charakteru absolutnego. Odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna. (zob. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r. sygn. K 1/99, wyrok TK z dnia 7 grudnia 1999 r. sygn. K 6/99 ). W pewnych okolicznościach dopuszcza się nawet – z oczywistym naruszeniem pewności prawa – zmianę prawa przedmiotowego bezpośrednio i natychmiast wywierającą skutki w sferze praw podmiotowych. Ochrona praw nabytych nie jest również równoznaczna z zakazem zmiany przez ustawodawcę przepisów określających sytuację prawną danej osoby, nadto zmierza do ochrony wyłącznie oczekiwań usprawiedliwionych i racjonalnych, nie obejmuje także gwarancjami praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie oraz niemających oparcia w porządku konstytucyjnym obowiązującym w momencie orzekania ( zob. wyrok TK z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. SK 30/04). Wprawdzie ochrona praw słusznie nabytych, jak trafnie podkreślono w powołanym orzecznictwie TK, stanowi immanentny składnik klauzuli państwa prawnego, to jednak nie generuje samoistnego konstytucyjnego prawa podmiotowego. Ochronie podlegają tylko prawa słusznie (sprawiedliwie) nabyte, a ich ocena musi brać pod uwagę kryterium słuszności, związane z kryterium sprawiedliwości społecznej (zob. wyrok TK z dnia 14 lipca 2003r. sygn. SK 42/01). Ochrona ta nie odnosi się zatem do przywilejów grup społecznych niezwiązanych z ich wspólną cechą charakterystyczną (np. kombatanctwem); te bowiem mogą być cofnięte. Ponadto aby skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego trzeba wykazać, że sąd naruszając określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki jakie wywołuje nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego, a takich okoliczności skarżący kasacyjnie nie wykazał. Wobec powyższych wywodów uznać należy, iż prawidłowo pozbawiono skarżącego uprawnień kombatanckich, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a, w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Nie można w tej sytuacji przyjąć, iż Sąd oddalając skargę strony przedstawił błędną wykładnię wskazanych wyżej przepisów, a tym samym, że niewłaściwie je zastosował. Z przytoczonych wyżej względów uznano, że przedmiotowa skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.