II SA/Łd 1076/18

Dnia 29 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Porczyńska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi T. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...], nr [...]. a.tp. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania T.A. od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] zmieniającej decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2017 r. przyznającą świadczenie wychowawcze na A.A. za okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r., uchyliło zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. działając z upoważnienia Wójta Gminy G. przyznał T.A. świadczenie wychowawcze na A.A. w kwocie 500 zł, na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż ustalono że miesięczny dochód rodziny za 2016 r. w przeliczeniu na osobę wyniósł 661,92 zł i nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie (800 zł), a dziecko na które wnioskodawczym ubiega się o świadczenie nie ukończyło 18 roku życia. W trakcie realizacji decyzji, w dniu 18 lipca 2018 r. T.A. poinformowała Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G., że od dnia 20 marca 2018 r. córka A.A. rozpoczęła staż. Wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o ponowne przeliczenie dochodów branych pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego przyznanego na córkę A.A., na okres 2017/2018. W wyniku weryfikacji dochodów organ I instancji decyzją z dnia [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...]grudnia 2017 r. od dnia 1 lipca 2018 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż z dniem 20 marca 2018 r. córka T.A. – A.A. rozpoczęła staż i otrzymuje stypendium dla bezrobotnych finansowane ze środków Unii Europejskiej. Organ wskazał na treść art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, dalej "ustawa" (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) i zauważył, że po ponownym przeliczeniu dochodu ustalono, że od 1 kwietnia 2018 r. miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 911,27 zł (miesięczny dochód rodziny za 2016 r. - 2.647,68 zł + dochód uzyskany przez córkę T.A. – A. A. w miesiącu kwietniu 2018 r. w wysokości 997,40 zł = 3.645,08 zł. Miesięczny dochód po doliczeniu dochodu uzyskanego (3.645,08 zł) w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 911,27 zł (3.645,08 zł : 4 osoby = 911,27 zł). Nastąpiło więc przekroczenie kryterium dochodowego (800 zł). W związku z powyższym świadczenie wychowawcze nie przysługuje od dnia 1 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w decyzji z dnia [...] w pierwszej kolejności stwierdziło, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny, albowiem wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń. Przepis art. 27 ust. 1 ustawy legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o uchyleniu decyzji dotychczasowej (a nie uchylenia jej realizacji - jak przyjął organ I instancji) przyznającej świadczenie lub jej zmianie poprzez zmianę wysokości świadczenia, czy też okresu na jaki świadczenie zostało przyznane, z zastrzeżeniem, że takie działanie możliwe jest jedynie na przyszłość (od chwili jej wydania). Przewidziana w art. 27 ust. 1 ustawy decyzja weryfikująca jest więc aktem administracyjnym, którego cechą jest to, że wywołuje skutek prawny od momentu wydania lub od momentu wskazanego w jego rozstrzygnięciu, co do uzyskanego przez stronę prawa do świadczenia rodzinnego, w okresie, gdy strona z tego prawa korzysta. Z uwagi na konstytutywny charakter przedmiotowej decyzji niedopuszczalnym jest, aby organ wskazywał datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, nie wynika to bowiem z przepisów ustawy. Nadto stwierdzono, że sposób zredagowania komparycji jest niezrozumiały i nasuwający wątpliwości co do zakresu rozstrzygnięcia ("uchylenie realizacji"), a przede wszystkim nie znajduje umocowania w przywołanej podstawie prawnej. Co prawda organ w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazuje przepis art. 27 ustawy, nie mniej jednak w uzasadnieniu nie przytacza jego treści jak również nie dokonuje jego wykładni. Na podstawie akt sprawy ustalono, iż dochód rodziny uzyskany w 2016 r., stanowił: 1) dochód T.A. w kwocie 15.763,56 zł ustalony na podstawie informacji o dochodach oraz o składkach na ubezpieczenie zdrowotne uzyskanych odpowiednio z systemu informatycznego Ministerstwa Finansów i ZUS, z których wynika, że dochód wyniósł 20.531,28 zł, składka na ubezpieczenie społeczne wyniosła 3.043,68 zł, należny podatek wyniósł 0 zł i składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniosły 1.724,04 zł, według wyliczenia: 20.531,28 zł - 3.043,68 zł - 0 zł - 1.724,04 zł = 15.763,56 zł, 2) kwota niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości 469,11 zł, 3) dochód F.A. osiągnięty z gospodarstwa rolnego o pow. 6,03 ha przeliczeniowych - ustalony na podstawie oświadczenia wnioskodawcy o wielkości gospodarstwa rolnego; według wyliczenia: 6,03 ha x 2.577 zł = 15.539,31 zł. W związku z powyższym miesięczny dochód rodziny T.A. w 2016 r., wyniósł 2.647,67 zł (15.763,56 zł + 15.539,31 zł + 469,11 zł = 31.771,98 zł : 12 miesięcy), a w przeliczeniu na osobę 661,92 zł (2.647,67 zł: 4 osoby = 661,92 zł). Następnie, stosownie do art. 7 ust. 3 w związku z art. 2 pkt 20 lit. b ustawy, do dochodu rodziny doliczono dochód uzyskany przez A.A., w związku z podjęciem od 20 marca 2018 r. stażu i uzyskaniem stypendium wypłacanego przez Urząd Pracy, z miesiąca kwietnia 2018 r., tj. w kwocie 997,40 zł. Uwzględniając uzyskanie dochodu przez członka rodziny, dochód na osobę w rodzinie wyniósł zatem 911,27 zł (2.647,67 zł dochód miesięczny rodziny z 2016 r. + 997,40 zł dochód uzyskany z miesiąca kwietnia 2018 r. = 3.645,07 zł : 4 osoby = 911,27 zł). Kwota ta przekracza kwotę określoną w art. 5 ust. 3 ustawy, tj. kwotę 800,00 zł uprawniającą do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Organ odwoławczy stwierdził, że przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 18 ust. 6 ustawy). W konsekwencji organ I instancji słusznie uznał, że od 1 maja 2018 r. świadczenie wychowawcze na A.A. nie przysługuje. Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez skarżącą w treści odwołania a dotyczącej interpretacji treści art. 7 ust. 3 ustawy organ uznał ją za błędną. Z treści tego przepisu nie sposób bowiem wywieść tezy, iż dochód uzyskany można uwzględnić jedynie w przypadku kiedy jest uzyskiwany w trakcie całego okresu zasiłkowego. Przyjęcie takiej wykładni skutkowałoby pobieraniem świadczenia w miesiącach, w których dochód rodziny przekraczałby kryterium dochodowe. Zdaniem organu powyższy przepis jest jasny i nie budzi wątpliwości. Stanowi bowiem, iż w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego (w niniejszej sprawie jest to rok 2016), należy dokonać weryfikacji dochodu rodziny, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Nie budzi zastrzeżenia, iż uzyskanie dochodu nastąpiło w okresie ustalonego świadczenia wychowawczego. Organ I instancji zasadnie zatem uchylił w trybie art. 27 ust. 1 ustawy swoją wcześniejszą decyzję przyznającą przedmiotowe świadczenie. Kolegium dostrzegło wprawdzie, iż organ I instancji nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej spawie, jednak uznało, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. Na marginesie sprawy SKO wskazało, że w przypadku zaistnienia zmiany w sytuacji rodziny (np. utraty dochodu) skarżąca może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego. Zwrócono jednak uwagę, że okres zasiłkowy 2017/2018 upływa z dniem 30 września 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi T.A. zakwestionowała decyzję SKO w P. z dnia [...] w części uchylającej decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] grudnia 2017 r. o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na A.A., zarzucając je: naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a tym samym pozbawienie strony świadczenia wychowawczego od 1 maja 2018 roku. Wskazując na powyższe strona wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przywrócenie prawa do świadczenia wychowawczego na A.A. od 1 maja 2018r, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., powoływanej dalej jako "ustawa p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim odnieść się należy do kwestii precyzji wyrażenia woli organu odwoławczego w sentencji zaskarżonej decyzji (nie podnoszonej w skardze). Sąd podziela prezentowany już w orzecznictwie pogląd, że rozstrzygnięcie decyzji w świetle art. 107 § 1 k.p.a. musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, żeby wynikało z niego expressis verbis, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcia nie można domniemywać czy też wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji (np. wyroki NSA: z 24.04.2012 r. II OSK 286/12, z 18.02.2013 II OSK 896/12; wyroki wsa: z 6.09.2017 r. II SA/Ke 476/17, z 11.05.2018 r. III SA/Kr 222/18 dostępne w CBOSA na stronie http://orzeczenie.nsa.gov.pl). Uchylając wcześniejsze decyzje wydane w analizowanej sprawie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art.27 ust.1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter konstytutywny (v. wyrok NSA z 16.06.2016 r. I OSK 15/15; wyrok wsa w Warszawie z 14.12.2016 r., I SA/Wa 976/16). Decyzja taka powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu. Może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość). Organ odwoławczy podziela powyższą argumentację w zakresie konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej w trybie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Stwierdza, że zmiana lub uchylenie decyzji następuje z datą wydania decyzji. Jednakże błędnie uznaje, że w sentencji decyzji wydanej w trybie tego przepisu nie podaje się daty, od której dokonuje się takiego uchylenia lub zmiany. Przypomnieć tu należy, że zaskarżoną decyzją SKO uchyliło w analizowanym stanie faktycznym zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...]07.2018 r. uchylającą realizację decyzji z dnia [...]12.2017 r. od dnia [...]07.2018 r. ze wskazaniem w uzasadnieniu, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje od 1.05.2018 r. (str.5 uzasadnienia, przedostatni akapit). Jednocześnie uchyliło także decyzję z dnia [...]12.2017 r. o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na córkę A. na okres od 1.10.2017 r. do 30.09.2018r. Brak w zaskarżonej decyzji daty, od której dokonano uchylenia decyzji z dnia [...]12.2017 r., na mocy której przyznano stronie prawo do świadczenia, z jednoczesnym uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...], który wskazał tą datę (1.07.2018 r.) używając zwrotu " uchylić realizację decyzji /.../ z dnia 2017-12-[...] od dnia 2018-07-01", powoduje że w istocie nie wiadomo od jakiej daty skarżąca utraciła w ocenie organu odwoławczego prawo do świadczenia. Nadto, skoro uchylenie decyzji przyznającej prawo do świadczenia mogło nastąpić z chwilą wydania decyzji organu pierwszej instancji to mogła być to data [...], a nie 1.07.2018 r., czyli wstecz. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, jakie w tej sytuacji znaczenie dla określenia daty ustania prawa skarżącej do świadczenia ma wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje od 1.05.2018 r. (str.5 uzasadnienia, przedostatni akapit). Czy w ocenie organu odwoławczego jest to data utraty przez skarżącą prawa do świadczenia, czy może datą tą jest decyzja organu odwoławczego. Jak z powyższego wynika obowiązkiem organu było zamieszczenie w sentencji zaskarżonej decyzji (mimo jej konstytutywnego charakteru), precyzyjnego określenia momentu utraty uprawnień przyznanych stronie decyzją z [...]12.207 r. Z uwagi na powyższe rozważania dotyczące konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej na podstawie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ odwoławczy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w ramach kompetencji wynikających z art. 138 k.p.a., wyda rozstrzygnięcie uwzględniające powyższą argumentację. Skoro bowiem decyzja wydawana w trybie art. 27 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wywołuje skutki od chwili jej wydania na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego przez skarżącą winna być data wydania decyzji przez organ I instancji. Jakkolwiek sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że dochód uzyskiwany przez starszą córkę po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane było prawo do świadczenia nie powinien być w ogóle uwzględniany jako dochód utracony, to w ocenie sądu sposób wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie w związku z uzyskaniem stypendium dla osób bezrobotnych przez starszą córkę skarżącej jest nieprawidłowy. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca jest osobą, która była uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast, czy dochód rodziny osiągnięty po roku kalendarzowym poprzedzającym okres w jakim ustalone jest prawo do świadczenia, obliczony na potrzeby ustalenia tego prawa na pierwsze dziecko, został ustalony prawidłowo w odniesieniu do dochodu uzyskanego przez skarżącą i jej męża oraz starszą córkę. Organy do miesięcznego dochodu rodziny ustalonego w roku 2016, poprzedzającym okres w jakim ustalone zostało świadczenie dodały miesięczną kwotę stypendium, bez uwzględnienia faktu, że staż skutkujący uzyskaniem stypendium przez starszą córkę trwał od 20.03.2018 r do 17.08.2018 r. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres w jakim ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 a. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ww. ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Sąd podziela przyjmowane w orzecznictwie stanowisko, że podstawową przesłanką do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest spełnienie kryterium dochodowego rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego. Jednocześnie przyjmuje się, że zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym (np. wyrok wsa w Łodzi z 17.10.2018 r. II SA/Łd 543/18). Organy administracyjne były więc uprawnione do ponownego przeliczenia dochodu rodziny skarżącej, jednak dokonując tego przeliczenia nie mogły ograniczać się tylko do dodania do miesięcznego dochodu rodziny z 2016 r., dochodu osiągniętego z tytułu stypendium córki 2018 r., bez uwzględnienia, że dochód ten był uzyskiwany tylko prze kilka miesięcy. Powinny ustalić dochód także w pozostałych miesiącach, na które przyznano świadczenie wychowawcze. Powyższe oznacza, że dokonując wyliczeń organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy, a zatem naruszyły obowiązek wynikający z art.7, art.77 § 1 i art.80 k.p.a. Z powyższych przyczyn wobec naruszenia wskazanych przepisów postępowania, z mocą art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny wyjaśnić, jak wpłynęły na miesięczne dochody rodziny w roku na który przyznano świadczenie, dochody jakie osiągnęła starsza córka z uzyskanego w tym roku stypendium. k.ż.