I OSK 1141/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 16/19 w sprawie ze skargi I. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 5 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 16/19 oddalił skargę I. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym. W uzasadnieniu Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 5 maja 2017 r., do Urzędu Miasta i Gminy w B. wpłynął wniosek I.A. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę wnioskodawczyni w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 17 czerwca 2000 r. do dnia 11 sierpnia 2008 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz B. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę I. A. w gospodarstwie rolnym w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r. w charakterze domownika. Organ poinformował stronę, że nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o treści żądanej w złożonym wniosku, dlatego też odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r. w charakterze domownika. W zażaleniu na powyższe postanowienie, I. A. wniosła o jego uchylenie i wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Wskazała, że do jej pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika nic nie mają takie dokumenty jak księgi podatkowe, rejestry gruntów, ubezpieczenia majątkowe, osobowe, dokumenty zmian geodezyjnych, dokumenty kartografii i katastru, czy umów dzierżawnych gruntów rolnych, bo ta dokumentacja nie służyła do rejestracji jej pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym. Z dokumentów tych nie wynika, że nie pracowała w gospodarstwie rolnym. Wskazała, że zgromadzony dotąd materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego załatwienia sprawy, co z kolei umożliwia organowi drugiej instancji uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Burmistrza B. do wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r., bądź wydania takiego zaświadczenia przez organ drugiej instancji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", utrzymało w całości w mocy postanowienie będące przedmiotem zażalenia. Przytaczając treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310) Kolegium wskazało, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenia, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Dlatego też obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 k.p.a w celu zbadania okoliczności wynikających ze wszystkich posiadanych przez urząd ewidencji ludności, rejestrów i innych danych, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje i rejestry mogą zawierać żądane dane i ewentualnych ich dysponentów, oczywiście w zakresie w jakim odnoszą się do skarżącej. Przy czym, dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja meldunkowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ wziął pod uwagę rejestry podatkowe w bazie programu "PODATKI" oraz dokumenty papierowe, zmiany geodezyjne dotyczące podatników M. i W. S., rejestry umów dzierżawy gruntów gminnych, rejestr umów dzierżawy gruntów z [...], ewidencję ludności i ewidencję meldunkową w zakresie informacji dotyczących I.A. Posiadane przez organ pierwszej instancji dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów nie potwierdziły faktu wykonywania przez I. A. pracy w okresie od 17 czerwca 2000 r. do 11 sierpnia 2008 r. w charakterze domownika, w indywidualnym gospodarstwie rolnym, należącym do jej rodziców M. i W. S. Postanowienie organu II instancji stało się przedmiotem skargi I.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skoro z dostępnych rejestrów, ewidencji i innej dokumentacji nie wynika stan faktyczny, którego potwierdzenia oczekuje skarżąca, to organ nie mógł wydać zaświadczenia zgodnie z wnioskiem skarżącej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. A. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, (Dz. U. Z 1990 r. poz. 310, zwanej dalej "ustawa z 1990 r."), poprzez nieuwzględnienie żądania strony sformułowanego w skardze i wadliwe zaakceptowanie stanowiska organów administracji polegającego na stwierdzeniu, że mimo żądania strony organ rozpoznający wniosek nie musiał przeprowadzić dowodu z przesłuchania świadków w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 1990 r., w zw. z art. 217 § 1, w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe stwierdzenie, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę strony w gospodarstwie w oparciu o zeznania świadków. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie i zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] listopada 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza B. z dnia [...] października 2018 r. i ewentualnie orzeczenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie postanowień wydanych przez organy I i II instancji oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Jak bezpodstawny ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Po pierwsze Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć, gdyż oddalając skargę orzekał na podstawie art.151 p.p.s.a. Po drugie zaświadczenie jest czynnością faktyczną (chociaż nie czynnością materialno-techniczną, jak błędnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.), które jest wydawane na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, rejestrów itp. (zob. szerzej: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Zaświadczenie jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji i jako czynność faktyczna nie wywołuje skutków prawnych. Ze swojej istoty zaświadczenie ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego, które organ jest w stanie stwierdzić wyłącznie na podstawie posiadanej dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą i nie można go utożsamiać z postępowaniem dowodowym, o którym mowa w Dziale II k.p.a., kiedy to organ przed wydaniem decyzji ma obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie oceny przeprowadzonych dowodów. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r., II OSK 36/05, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r., I SA/Wa 1356/04 oraz z 21 listopada 2008 r., III SA/Wa 1612/08). Przedmiotem tego postępowania jest badanie, czy w ewidencji, rejestrach są dane, które mogą być podstawą wystawienia zaświadczenia. W przypadku, gdy podstawą wniosku jest pkt 1 art. 217 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające będzie ograniczać się tylko do ich odnalezienia i przetworzenia na potrzeby wystawienia zaświadczenia; gdy pkt 2 - dodatkowo organ musi ustalić, czy takimi danymi dysponuje. (wyrok NSA z 28 stycznia 2020r., sygn. akt I OSK 1627/18). Zatem przedmiotem tego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. mogą być okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. To postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia przeprowadza się w tylko w koniecznym zakresie. Absolutnie nie obejmuje ono przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. W tym kontekście oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art.75 § 1 k.p.a. Po trzecie wreszcie w wypadku, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, to wówczas okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art.3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Jednak art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Konstrukcja postępowania dowodowego w sprawie kreowana przez art. 3 ust. 1 - 3 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy przewiduje dopuszczenie dowodu z zeznań świadków - lecz dowód ten może być przeprowadzony przed organem orzekającym w sprawie, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy. Nie może też służyć celowi wystawienia zaświadczenia a jedynie w przypadku braku możliwości wystawienia takiego zaświadczenia, wyjaśnieniu okoliczności faktycznych w postępowaniu dotyczącym zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego (wyrok NSA z 10 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 1477/18). Podobnie jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z 1990 r., w zw. z art. 217 § 1, w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. Zaprezentowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia przepisu art. 3 ust. 1 - 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, że owo zawiadomienie o braku dokumentów potwierdzających pracę w gospodarstwie stanowi element uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. dający możliwość stronie wskazania świadków, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. i dopiero w przypadku niezgłoszenia przez stronę owych świadków lub stwierdzenia przez organ, że świadkowie nie potwierdzili okoliczności wykonywania przez stronę pracy w gospodarstwie, organ wydaje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia – jest nieprawidłowa. Regulacja zawarta w art.3 ust.3 z 20 lipca 1990 r. oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. W żadnym bądź razie regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Wprawdzie zasadnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że wspomniana ustawa z 1990 r. wskazuje tylko jeden organ kompetentny do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym – i jest to organ gminy. Lecz, jak wskazano to wyżej, w przypadku, gdy organ gminy nie jest w stanie wydać zaświadczenia o żądanej treści, to wówczas fakt wykonywania stałej pracy w gospodarstwie rolnym można potwierdzić zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne złożonymi przed organem rozpatrującym sprawę o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Co więcej skarżąca kasacyjnie sama przyznaje, że ma świadomość "wydania w przeszłości przez sądy administracyjne orzeczeń, które prezentują stanowisko podobne do przedstawionego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku." Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.