II SA/Bd 1038/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi W. K. i T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. oddala skargę, 2. zwraca ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz skarżących solidarnie [...] ([...]) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. U z a s a d n i e n i e: Starosta [...], decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr: [...], na podstawie art. 12 ust. 4, 4a, 4c, 4f, 5 i art. 18 ust. 1, 1 c, 1 d, 1 e i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), zwaną dalej: "specustawą drogową", art. 128 ust. 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 2 i 3, art. 134 ust. 1-4 i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwaną dalej: "u.g.n.", § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem": 1/ ustalił na rzecz: skarżących - W. H. K. i T. F. K. we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, odszkodowanie w wysokości 59 600,00 zł. za przejętą pod drogę część nieruchomości, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0881 ha i nr [...] o pow. 0,4537 ha; 2/ orzekł o braku powiększenia odszkodowania o dodatkową kwotę 5%, w związku z niespełnieniem w przedmiotowym postępowaniu okoliczności wskazanych w art. 18 ust. 1 e pkt. 3 specustawy drogowej; 3/ zmniejszył wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowym właścicielom o kwotę 59 600,00 zł, za ustanowioną na tej nieruchomości w/w hipotekę umowną w wysokości 3 000 000,00 zł.; 4/ ustalił na rzecz Banku [...] S.A. odszkodowanie w kwocie 59600 zł. za wygaśnięcie w/w hipoteki, którą obciążona była ww. nieruchomość; 5/ orzekł, że do wypłaty ustalonego w pkt. 4 odszkodowania, zobowiązany jest Zarząd Powiatu B. w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 6/ orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego; 7/ orzekł, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Powyższą decyzję organ I instancji oparł o następujące ustalenia i rozważania: Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany, dokonał podziału nieruchomości i zezwolił na realizację inwestycji polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr 1505C D. - [...] w obrębie ewidencyjnym D. oraz orzekł o przejęciu części nieruchomości, którą oznaczono ewidencyjnie nr [...] o pow. 0,0881 ha wydzielonej z działki nr [...] o pow. 6,9550 ha i nr [...] o pow. 0,4537 ha wydzielonej z działki nr [...] o pow. 65,5100 ha, zapisane w księdze wieczystej KW nr [...], które z mocy prawa stały się własnością Zarządu Powiatu B. . Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalił odszkodowanie za utracone prawo własności na rzecz [...] S.A., albowiem nieruchomość obciążona była hipoteką umowną. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli byli właściciele, tj. skarżący. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...], Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując m. in. iż nieprawidłowym było wyliczenie średnich cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na terenach wiejskich powiatu bydgoskiego w operacie szacunkowym z dnia [...] października 2016 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdzono, że na obszarze oznaczonym obecnie nr ew. [...] i nr [...] znajdował się grunt bez części składowych. Zlecono wykonanie operatu szacunkowego, mającego na celu określenie wartości rynkowej prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...]. Podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony przez W. K. z dnia [...] lipca 2017 r. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową części nieruchomości na kwotę łączną [...] zł. Przenosząc powyżej opisane regulacje normatywne na grunt rozpoznawanej sprawy, a zwłaszcza mając na uwadze znowelizowany z dniem 16 sierpnia 2011 r. ust. 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., który wskazuje że w tego typu sprawach wartość nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji o realizacji inwestycji drogowej, zasadnym jest wskazanie, iż w pierwszej kolejności ustalenia wymaga przeznaczenie wycenianej nieruchomości. W dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla tego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dobrcz zatwierdzonym Uchwałą nr XXVIII/322/2006 Rady Gminy Dobrcz z dnia 30 czerwca 2006 r., działki nr [...] i nr [...], z których wydzielono działki pod drogę, znajdowały się na obszarze rolnym, a część stanowi potencjalne tereny do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wyceniana działka ewidencyjna nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...]. Dla działki nr [...] wydana została decyzja z dnia [...].05.2007 r. ustalająca warunki zabudowy dla czterech kurników oraz budowie dwóch zbiorników na gaz płynny wraz z przyłączem. Rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi na terenie gminy D. i rynku niezabudowanych nieruchomości rolnych dla obszaru lokalnego obejmującego część powiatu bydgoskiego w latach 2014 - 2017. W pierwszym etapie, na podstawie przeprowadzonej analizy rynku gruntów nabywanych pod drogi ustalono, iż na terenie Gminy D. i powiatu bydgoskiego występują transakcje nabycia gruntów pod drogi. Do zbioru nieruchomości porównawczych, z uwagi na niewielką i corocznie zmniejszającą się liczbę transakcji, przyjęto dane z okresu od 2014 r. do daty wyceny, uznając że najlepiej stan rynku odzwierciedlają dane z rynku lokalnego. W zgromadzonym zbiorze 12 transakcji ceny transakcyjne są bardzo zróżnicowane i kształtują się na poziomie od 7,00 do 15,00 zł./m2. Przedział ten mimo, że obejmuje ceny dość zróżnicowane przyjęto na potrzeby określenia wartości rynkowej działek przyjętych z mocy prawa pod drogę publiczną. Zatem w zbiorze zgromadzonych 12 transakcji działkami nabywanymi pod drogi, po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych jako nieznajdujących potwierdzenia na badanym rynku lokalnym, ceny jednostkowe wynoszą: Cmin = 7,00 zł/m2, Cmax = 23,00 zł./m2, Cśr= 13,32 zł./m2. W drugim etapie, na podstawie przeprowadzonej analizy rynku gruntów nabywanych jako rolne ustalono, iż na terenie Gminy D. występują transakcje nabycia gruntów rolnych. Do zbioru nieruchomości porównawczych przyjęto dane z okresu od 2015 r. do daty wyceny, uznając że najlepiej stan rynku odzwierciedlają dane z rynku lokalnego. W zgromadzonym zbiorze 14 transakcji ceny transakcyjne są bardzo zróżnicowane i kształtują się na poziomie od 2,01 do 6,04 zł./m2. Przedział ten mimo, że obejmuje ceny dość zróżnicowane przyjęto na potrzeby określenia wartości rynkowej działek przyjętych z mocy prawa pod drogę publiczną. Zatem w zbiorze zgromadzonych 14 transakcji działkami niezabudowanymi rolnymi w Gminie D., po odrzuceniu transakcji o cenach skrajnych jako nieznajdujących potwierdzenia na badanym rynku lokalnym, ceny jednostkowe wynoszą: Cmin = 2,01 zł/m2, Cmax = 6,04 zł./m2, Cśr = 3,77 zł./m2. Przyjęto więc zgodnie z zasadą korzyści do wyceny transakcje nieruchomościami o aktualnym sposobie użytkowania. Wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana zatem zgodnie z treścią § 36 ust.4 rozporządzenia. Za jednostkę odniesienia przyjęto 1 m2 powierzchni gruntu, a średnia cena, ze zbioru przyjętych transakcji jako prawa własności wynosiła 13,32 zł./m2 pomniejszona o współczynnik korygujący 0,826, co dało kwotę 11,00 zł./m2 powierzchni gruntu. Uwzględniając treść art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, rzeczoznawca majątkowy określił, według stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen na dzień sporządzenia operatu szacunkowego, wartość rynkową części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], na kwotę ogółem [...] zł. Na kwotę odszkodowania składają się następujące składniki: - wartość rynkowa gruntu działki nr [...] (11,00 zł./m2 x 881 m2) [...] zł. - wartość rynkowa gruntu działki nr [...] (11,00 zł./m2 x 4537 m2) [...] zł., co daje łącznie [...] zł., która kwota jest wartością odszkodowania. Mając na względzie zapis art. 18 ust. 1 a, b i c specustawy drogowej, odszkodowanie wynosi dla: Banku [...] S.A. [...] zł., a dla skarżących: 0,00 zł. Nie stwierdzono wpisów w dziale III księgi wieczystej mających wpływ na naliczenie odszkodowania. Natomiast w dziale IV dot. hipoteki występowały dwa wpisy, tj. hipoteka na kwotę [...]zł. oraz na kwotę [...]zł., obie ustanowione na rzecz Banku [...] S.A. Ustalono, że tak jak pozostałe ograniczone prawa rzeczowe, stosownie do art. 12 ust. 4c ww. ustawy, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z faktem wygaszenia hipoteki związana jest konieczność ustalenia odszkodowania za to prawo (art. 12 ust. 4f). Szczegółowa regulacja co do sposobu ustalenia odszkodowania za hipotekę zawarta jest w art. 18 ust. 1 c ww. ustawy. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący oświadczyli ustnie do protokołu, że na dzień dzisiejszy hipoteka jest nadal aktualna, a jej wartość przekracza ewentualną wysokość odszkodowania za przejęte działki gruntu. Aktualny wydruk z bazy elektronicznych ksiąg wieczystych KW [...], na dzień wydania niniejszej decyzji, potwierdza wpisy hipotek obciążających przedmiotową nieruchomość. W trakcie prowadzonego postępowania próbowano ustalić, czy nieruchomość została wydana przez skarżących. Pismem z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor Wydziału Dróg Powiatowych poinformował, że nie przekazano żadnych dokumentów świadczących, iż przedmiotowa część nieruchomości została wydana w ustawowym terminie, dlatego też kwota odszkodowania nie została powiększona o 5%, stosownie do art. 18 ust. 1 e ww. ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący wnieśli o 1. uchylenie decyzji organu pierwszej instancji; 2. wydanie decyzji administracyjnej przyznającej odszkodowanie zgodne z faktyczną wartością rynkową nieruchomości; 3. przyznanie stronie dodatkowego odszkodowania na podstawie art. 18 ust 1e specustawy drogowej 4. ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 8, 9, 10, 40 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", poprzez całkowite pominięcie przez organ I Instancji faktu ustanowienia pełnomocnika przez strony postępowania, wskutek czego strona została pozbawiona możliwości właściwego udziału w postępowaniu - art. 18 ust 1e specustawy drogowej, poprzez nieprzyznanie stronie dodatkowego odszkodowania pomimo spełnienia ustawowych przesłanek do jego przyznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje: Starosta [...] całkowicie pominął fakt ustanowienia pełnomocnika przez strony postępowania, wskutek czego nie był on informowany m.in. o sporządzeniu operatu szacunkowego i możliwości wniesienia do niego uwag, jak również nieskutecznie poinformowano stronę w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i zgłoszenia ewentualnych zadań. Wadliwe działanie Organu pozbawiło tym samym stronę możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Doszło zatem przy wydaniu zaskarżonej decyzji do naruszenia art. 8, 9 i 10 k.p.a.. Już chociażby z tych względów decyzja winna zostać uchylona w zaskarżonej części, a sprawa przekazana Organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odmówił przyznania dodatkowego odszykowania, zgodnie z art. 18 ust 1e specustawy drogowej, gdyż jak stwierdza w uzasadnieniu decyzji "nie przekazano dokumentów świadczących, iż przedmiotowa część nieruchomości została wydana w ustawowym terminie". Należy zatem zauważyć, że organ w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w tym względzie. Skoro organ stwierdza, że odmawia stronie przyznania dodatkowego odszykowania ze względu na niewydania nieruchomości w ustawowym terminie, powinien chociażby wskazać, kiedy ta nieruchomość została wydana. Tymczasem jedyne wyjaśnienie poczynione w tej kwestii to uzyskanie informacji od Dyrektora Wydziału Dróg Publicznych, że nie ma on dokumentacji dotyczącej przekazania nieruchomości. Doszło zatem do absurdalnej sytuacji, w której organ uznaje, że z racji tego, iż nie dysponuje on żadną dokumentacją dotyczącą kwestii przekazania wywłaszczonej nieruchomości, to musiało dojść do jej przekazania przez stronę po ustawowym terminie. Zdaniem skarżących założenie to jest ze wszech miar błędne. To Organ winien wykazać, iż strona nie uczyniła za dość ustawowemu obowiązkowi wydania nieruchomości. Skarżący nigdy nie czynili żadnych trudności w przejęciu wywłaszczonej nieruchomości. Odebranie zatem stronie prawa do przyznania dodatkowego odszykowania w przedmiotowej sprawie należy uznać za nieuzasadnione i wielce krzywdzące. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy oparł o następujące ustalenia i rozważania: W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lipca 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., Biegła dokonała ustalenia, iż w dniu [...] sierpnia 2015 r. wyceniana nieruchomość nie była objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobrcz, zatwierdzonym uchwałą nr XXVIII/322/2006 Rady Gminy w Dobrczu z dnia 30 czerwca 2006 r., przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie IIIc. na obszarze rolnym. Mając na uwadze, iż przeznaczenie wycenianych działek w dniu wydania decyzji zrid nie było tożsame z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia (przeznaczenie drogowe) dokonano badania rynku pod kątem ustalenia czy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Celem powyższego biegła objęła analizą rynek nieruchomości drogowych oraz rynek gruntów rolnych. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynków stwierdzono, iż ceny jednostkowe gruntów pod drogi mieszczą się w przedziale 7-23 zł/lm2 i wynoszą średnio 13,32 zł/1m˛, natomiast ceny transakcyjne gruntów rolnych zawierają się w granicach 2,01-6,04 zł/lm , średnio 3,77 zł/1m˛ ". W wyniku dokonanej analizy ustalono, iż wartość nieruchomości należy określić według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z celu wywłaszczenia, albowiem przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia (przeznaczenie drogowe), powoduje zwiększenie jej wartości. W sprawie zastosowanie znalazła więc zasada korzyści. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Uwzględniając wartość współczynników korygujących, wynikłych z oceny cech cenotwórczych nieruchomości, za które biegła uznała położenie, sąsiedztwo i otoczenie, przeznaczenie oraz sposób użytkowania określono wartość 1 m˛" gruntu na kwotę 11,00 zł, natomiast wartość gruntu działek o łącznej powierzchni 0,5418 ha na kwotę 59.600,00 zł. Bezspornie wysokość wierzytelności zabezpieczonej hipotecznie przekracza określoną wartość nieruchomości. W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 18 ust. 1 a i 1 c specustawy drogowej, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowym właścicielom pomniejszono o wysokość wierzytelności hipotecznej. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Pani W. K. został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również nie zawiera niejasności ani pomyłek, które negatywnie wpływałyby na jego wartość dowodową. Podkreślić również należy, iż samo niezadowolenie z opinii biegłego z tego powodu, że ustalił wartość nieruchomości w wysokości niesatysfakcjonującej stronę, nie poparte żadnym dowodem świadczącym o wadliwości merytorycznej operatu szacunkowego (negatywnej opinii korporacji rzeczoznawców), czy dowodem świadczącym o niewiarygodności wyceny sporządzonej na zlecenie organu (kontroperatu), jest niewystarczające do zanegowania wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 272/16). Skarżący żadnych zarzutów względem operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2017 r. nie sformułowali. Odnośnie orzeczenia o odmowie powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, to działając na zasadzie art. 136 § 1 k.p.a., organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy na okoliczność ustalenia podstaw do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna [...] października 2015 r., a tym samym termin na wydanie nieruchomości uprawniający do uzyskania powiększonego o 5% wartości odszkodowania upływał w dniu [...] listopada 2015 r. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. zarządca drogi wyjaśnił, iż właściciele przedmiotowej nieruchomości nie wydali jej na jego rzecz poprzez złożenie wyraźnego oświadczenia w sprawie. Natomiast protokolarne przekazanie placu budowy wykonawcy robót budowlanych - firmie [...]. z o.o. nastąpiło w dniu [...] czerwca 2016 r. Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż nie doszło do wydania nieruchomości w warunkach, o których mowa art. 18 ust. 1 e pkt 3 specustawy drogowej. Czynność zmierzająca do realizacji tej wydania nieruchomości musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista. Nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz winna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowodzona może być wszelkimi środkami dowodowymi, byle dotarła do adresata (nowego właściciela) (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13). Wywiązanie się z powyższego obowiązku w terminie określonym w ww. przepisie, uprawnia właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) do uzyskania odszkodowania podwyższonego o 5% (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 869/15). W ocenie organu odwoławczego zgromadzony materiał dowody nie potwierdza, aby wydanie nieruchomości miało miejsce w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji ZRID. Dodać należy, iż o możliwości powiększenia odszkodowania skarżący zostali dodatkowo poinformowani przez Starostę B. , który wskazał, iż pismo dokumentujące fakt wydania nieruchomości należy złożyć w siedzibie zarządcy drogi. Orzecznictwo sądowe dopuszcza ponadto, iż do wydania może dojść w przypadku rozpoczęcia na nieruchomości prac budowlanych, tj. objęcia faktycznego władztwa nad nieruchomością, przy braku sprzeciwu dotychczasowego właściciela. Żaden z ww. warunków nie został w sprawie spełniony. Strona odwołująca się przyznała, iż żadne oświadczenie o wydaniu nieruchomości nie zostało złożone, natomiast faktyczne objęcie nieruchomości w posiadanie nastąpiło natomiast dopiero po protokolarnym przekazaniu placu budowy, które nastąpiło [...] czerwca 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3299/15 zwrócił uwagę, iż fakt braku powiadomienia inwestora o zamiarze niezwłocznego oddania gruntu w posiadanie utożsamiać należy z brakiem realnego wydania nieruchomości, w terminie określonym ustawą. Jednocześnie Sąd wywiódł, iż z uwagi na wyjątkowość instytucji wydania nieruchomości, obowiązek wykazania tej istotnej okoliczności w równym stopniu spoczywa na stronie, która winna współdziałać z organem w tym zakresie. W tym stanie rzeczy orzeczono o niepowiększaniu odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu pominięcia pełnomocnika stron w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ pierwszej instancji zauważyć należy, iż uchybienie to nie miało wpływu na wydane ostatecznie rozstrzygnięcie. Pełnomocnik odwołujących się wskazał, iż wobec wadliwego działania organu strony pozbawione były możliwości zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym. Zauważyć jednak należy, iż po wydaniu decyzji pełnomocnikowi stron przekazano wykorzystany w sprawie operat szacunkowy. Do dnia wydania niniejszej decyzji strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika nie wniosły żadnych konkretnych zastrzeżeń do operatu szacunkowego i ograniczyły się jedynie - wnosząc odwołanie - do sformułowania wniosku o wydanie decyzji administracyjnej przyznającej odszkodowanie zgodne z faktyczną wartością rynkową nieruchomości. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. pełnomocnik stron zawiadomiony został o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w tym również z materiałem zgromadzonym przez organ pierwszej instancji. Z prawa tego nie skorzystano. W skardze złożonej do Sądu, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 7, 77 § 1, 79 § 2, 80, 107 § 1 oraz art. 135 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności stanowiących podstawę do ustalenia wysokości należnego stronie odszkodowania oraz - art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi podnieśli, co następuje: W niniejszej sprawie organy obu instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Organy obu instancji ustaliły, że wydanie we wskazanym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, terminie nie nastąpiło, gdyż zgłoszenie wydania przedmiotowych działek od właścicieli nie wpłynęło, nie zawarto w tym czasie protokołu zdawczo - odbiorczego ani nie zostało złożone przez właściciela jednostronne oświadczenie. Zdaniem skarżących wskazane przez organy okoliczności nie świadczą o tym, że wydanie nie nastąpiło. Obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, wbrew stanowisku organów - nie było zatem konieczne sporządzenie protokołu zdawczo - odbiorczego ani też złożenie jednostronnego oświadczenia woli dotychczasowych właścicieli nieruchomości o jej przekazaniu (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/OL 757/09). Jak słusznie zauważa Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 22.12.2011 r. (II SA/Lu 655/11) w świetle art. 12 ust. 4 specustawy własność nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi (lub o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) przechodzi z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Przejście prawa własności na Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) oznacza nabycie przez ten podmiot wiązki uprawnień do rozporządzania nieruchomością i korzystania z niej, a więc do posiadania i pobierania z niej pożytków. Z chwilą przejścia prawa własności zasadniczo przechodzi więc i władztwo faktyczne nad nieruchomością, chyba że dotychczasowy właściciel korzysta nadal z nieruchomości. O ile zatem nieruchomość jest zagospodarowana przez dotychczasowego właściciela, władztwo faktyczne nie przechodzi na nabywcę równocześnie z prawem własności, jeśli jednak nieruchomość nie jest zagospodarowana i wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela, nie ma podstaw do wymagania od dotychczasowego właściciela wydania nieruchomości, w szczególności do żądania od niego dodatkowych oświadczeń. Z kolei sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego może mieć znaczenie przy ustalaniu wartości nieruchomości ze względu na konieczność określenia stanu nieruchomości, w żadnym razie nie musi to być tożsame z wydaniem nieruchomości nabywcy. Zgodzić się należy z poglądem WSA w Olsztynie, który w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/OL 757/09 stwierdza, że również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Ustalenia w tym zakresie winny zostać przez organ poczynione. Tymczasem zarówno Starosta [...] jak również Wojewoda nie podjęli żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia w jaki sposób po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości były zagospodarowane. Organy te ograniczyły się wyłącznie do zbadania, czy na okoliczność wydania nieruchomości zostały sporządzone jakiekolwiek dokumenty. Po ustaleniu, iż takich dokumentów brak zaprzestano jakichkolwiek czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalenia czy dotychczasowi właściciele nadal korzystali z nieruchomości po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Co istotniejsze w toku postępowania W. i T. K. informowali Starostę B. , iż niezrozumiałe jest dla nich dlaczego nie otrzymują odszkodowania pomimo zaprzestania przez nich użytkowania wywłaszczonych nieruchomości po zbiorach upraw w 2016 r. Grunty te nie zostały ponownie obsiane i leżały do czasu rozpoczęcia robót budowlanych odłogiem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska stwierdził, że pismem z [...] listopada 2017 r., zarządca drogi wyjaśnił, że skarżący nie wydali przedmiotowej nieruchomości na jego rzecz poprzez złożenie wyraźnego oświadczenia w sprawie. Zapytanie organu odwoławczego w tej kwestii oraz odpowiedź zarządcy drogi nie różnicuje formy w jakiej miałoby dojść do wydania nieruchomości. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie skarżących, że organy badały wyłącznie fakt sporządzenia dokumentów na okoliczność wydania nieruchomości. Organ odwoławczy podkreślił też, że swe stanowisko oparł o orzeczenia NSA. Organ II instancji stwierdził też, że w wydaniu nieruchomości jej dotychczasowy właściciel winien aktywnie uczestniczyć w realizacji celu art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej, a przy jego pasywnej postawie, inwestor nie ma wiedzy, czy nieruchomość zostanie wydana, czy też zajdzie konieczność wszczęcia w tym celu postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu materialnemu, oraz prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości objęte inwestycją realizowaną na podstawie decyzji Starosty [...] [...] sierpnia 2015 r. , stały się własnością Powiatu B. . Stosownie do treści art. 134 ust. 1 u.g.n., który na mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, ma zastosowanie do ustalenia odszkodowania, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości. Przepis art. 134 ust. 2 u.g.n.. stanowi natomiast, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości wywłaszczonej określa rzeczoznawca, sporządzając operat szacunkowy, na którego podstawie organ I instancji ustala odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Rzeczoznawca ten, na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n., dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., w przypadku braku planu miejscowego, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy. Szczegółowe zasady określenia wartości rynkowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania regulują przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Organy administracji ustalając wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość, oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, uznając sporządzony przez niego operat szacunkowy za prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Ocenę tę Sąd w pełni podziela. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek, ani istotnych braków, czy niejasności. Rzeczoznawca trafnie, biorąc pod uwagę prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, dokonał analizy rynku nieruchomości nabywanych pod drogi na terenie gminy D. i rynku niezabudowanych nieruchomości rolnych, stosując prawidłowo – do obliczenia wartości odszkodowania – zasadę korzyści, co wynikało z uwzględnienia transakcji nieruchomości drogowych, które były wyższe od badanych w operacie transakcji nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji została dokonana w możliwym zakresie bez przekroczenia granicy oceny merytorycznej zasadności operatu, która wymaga posiadania wiadomości specjalnych. Skarżący nie podważyli opracowanego w sprawie operatu, w szczególności nie wykazując jego wadliwości. Nie przedłożyli również jakichkolwiek dowodów, które podważałyby zasadność wniosków przyjętych przez rzeczoznawcę, a w szczególności kontroperatu. W tych warunkach, należało uznać, że zagadnienie zasadności wyliczenia wartości odszkodowania zostało w sposób prawidłowy orzeczone przez organy. Wobec bezspornej w sprawie okoliczności, że wartość hipoteki ustanowionej na wywłaszczonej nieruchomości przekracza wysokość ustalonego za nią odszkodowania, prawidłowo też orzeczono o odszkodowaniu dla Banku [...] S.A. na zgodnie z art. 12 ust. 4 f; art. 18 ust. 1 a, b i c specustawy drogowej. Należało również uznać że organy w sposób prawidłowy nie uwzględniły żądania skarżących powiększenia odszkodowania o dodatkową kwotę 5%, na podstawie art. 18 ust. 1 e pkt. 3 specustawy drogowej. Problem ten stał się w istocie istotą sporu w przedmiotowej sprawie, albowiem wszystkie zarzuty skargi dotyczą tego właśnie zagadnienia. Poddając analizie prawidłowość wykładni przepisu art. 18 ust. 1e ustawy, należało uznać, że organy w prawidłowy sposób dokonały jego wykładni, co przełożyło się na prawidłową ich konkluzję o braku podstaw do zastosowania tego przepisu w sprawie. Przepis ten stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Skarżący dokonując wykładni tego przepisu powołały się na wskazane w skardze orzecznictwo, w którym podkreślono, że wydanie nieruchomości w rozumieniu omawianego przepisu nie wymaga jednostronnego oświadczenia woli dotychczasowych właścicieli nieruchomości o jej przekazaniu, w szczególności, jeśli nieruchomość nie jest zagospodarowana i wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela, nie ma podstaw do wymagania od niego, tak wydanie jej, jak i żądania od niego dodatkowych oświadczeń, albowiem do uznania, że nastąpiło wydanie nieruchomości wystarczy bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 757/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 22.12.2011 r. sygn. akt II SA/Lu 655/11; wyrok NSA z dnia 13.09.2013 r., sygn. akt I OSK 787/12). Z taką wykładnią omawianego przepisu nie sposób się zgodzić. Oczywistym jest, że wykładnia gramatyczna ma zawsze pierwszeństwo przed innego rodzaju wykładniami, o ile znaczenie językowe normy prawnej jest jasne, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i można z niego bez trudu odczytać intencje i cel ustawodawcy. Niewątpliwie ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie (bonusie) dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania jej Skarbowi Państwa (jednostce samorządu terytorialnego lub inwestorowi) bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Biorąc pod uwagę tę okoliczność, oraz użyte przez ustawodawcę sformułowanie "wydanie" i powiązanie owego "wydania" z określonymi terminami, nie może budzić wątpliwości, że chodzi o aktywną, a nie pasywną postawę dotychczasowego właściciela nieruchomości. Przesądza też o tym użyte właśnie przez ustawodawcę pojęcie "wydanie", którego sens stanowi zaprzeczenie biernej postawy. Nie można zgodzić się więc z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 757/09), że również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może wydanie nieruchomości. W ocenie Sądu, skoro owe "zaprzestanie wykonywania uprawnień właścicielskich", a w tym możliwa ochrona dotychczasowej własności środkami nieznanymi dla inwestora i mogącymi potencjalnie stanowić zagrożenie dla niego (prawne lub faktyczne), miałaby stanowić tylko wiedzę dotychczasowego właściciela nieruchomości, której nie ujawnia on na zewnątrz, to trudno wymagać od inwestora by miał się jej domyślać i ryzykował objęcie we władanie nieruchomości w warunkach braku pewności co do reakcji (prawnej lub faktycznej) na to dotychczasowego właściciela. Przyjmując nawet jednak możliwość konstrukcji dorozumianego przekazania nieruchomości inwestorowi, należy zauważyć, że do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza jedynie wola wydania po stronie wydającego (animus). Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora w określonym w omawianym przepisie terminie (corpus). Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi. Z omawianego przepisu wynika, że wydanie to musi nastąpić w ściśle określonym terminie. Przepis nie stosuje konstrukcji "gotowości wydania" w określonym terminie, lecz określa ten fakt (wydania) w sposób stanowczy, tj. że musi on nastąpić w określonym terminie. Jest bezsporne, że w rozpoznawanej sprawie inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1 e ustawy. Jest także bezsporne, że wola wydania nieruchomości ze strony skarżących nie została w żaden sposób zamanifestowana inwestorowi. W tym miejscu należy podkreślić, że organ umożliwił skarżącym właściwe zrozumienie przyjętego przez ustawodawcę pojęcia "wydania" nieruchomości, albowiem wystosował do nich pismo z dnia [...] sierpnia 2015 r., w którym poinformował o treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej ich nieruchomość, o skutkach tej decyzji, o treści art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej, a także o potrzebie sporządzenia pisma dokumentującego fakt wydania nieruchomości w terminie określonym w ww. przepisie przez dotychczasowego właściciela, które winno być złożone w siedzibie właściwego zarządcy drogi. W tych warunkach skarżący, którzy nie sporządzili wymaganego pisma, ani w jakikolwiek inny sposób nie wyrazili woli wydania gruntu, nie mogą pozostawać w przekonaniu, że ich domniemana wola wydania nieruchomości mogła zostać w jakikolwiek sposób odczytana przez organy lub zarządcę drogi. Trzeba wskazać również, że orzecznictwo sądów administracyjnych odstąpiło od poglądów prezentowanych w wyrokach przytoczonych przez stronę skarżącą i aktualnie opowiada się za tezą, że: "pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą" (vide: - wyrok NSA z dnia 14.07.2014 r., sygn. akt I OSK 2517/13; - wyrok NSA z dnia 6.04.2017 r., sygn. akt I OSK 3299/15; - wyrok NSA z dnia 13.07.2018 r., sygn. akt I OSK 990/18; - wyrok NSA z dnia 9.03.2016 r., sygn. akt I OSK 1789/14; - wyrok WSA w Lublinie z dnia 14.04.2016 r., sygn. akt II SA/Lu 869/15; - WSA w Warszawie z dnia 9.12.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2300/16). Odnosząc się więc do zarzutów skargi, należy uznać, że organy we właściwy sposób dokonały wykładni przepisu art. 18 ust. 1e ustawy. Trzeba tez wskazać, że skarżący mijają się z faktami, kiedy przytaczają rzekome stanowisko organów, iż wymagały one, by wydaniu nieruchomości musiało towarzyszyć sporządzenie protokołu zdawczo – odbiorczego. Takiego warunku nie wskazano w żadnej z decyzji. Nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, 77 § 1, 79 § 2, 80, 107 § 1 oraz art. 135 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności stanowiących podstawę do ustalenia wysokości należnego stronie odszkodowania, w szczególności, że organy nie podjęły żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia w jaki sposób po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej nieruchomości były zagospodarowane. W sprawie nie było sporne, że nieruchomości skarżących nie były zagospodarowane, co wynika z operatu szacunkowego, który stwierdza, że nieruchomości te stanowią tereny rolne w wybudowaną ścieżką rowerową przyległą do drogi powiatowej. Jednak ta okoliczność – w świetle powyżej poczynionych uwag – nie była istotna dla sprawy. Istotnym było, czy skarżący w jakikolwiek sposób wyrazili swoją wolę wydania nieruchomości wobec zarządcy drogi, zwłaszcza, że zostali poinformowani przez organ, że ich wola wydania nieruchomości będzie odczytana przez złożenie pisma w tej sprawie do zarządcy drogi. Organ odwoławczy właściwie uzupełnił więc materiał dowodowy zwracając się o informację w tym zakresie do ww. podmiotu i uzyskując od niego pisemną informację z dnia [...] listopada 2017 r., w której stwierdzono, że skarżący nie wydali nieruchomości poprzez złożenie wyraźnego oświadczenia w sprawie. Jednocześnie z ww. pisma wynika, że protokolarne przekazanie placu budowy wykonawcy robót budowlanych - firmie [...] sp. z o.o. nastąpiło w dniu [...] czerwca 2016 r. Skoro więc decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna [...] października 2015 r., to tym samym, termin na wydanie nieruchomości uprawniający do uzyskania powiększonego o 5% wartości odszkodowania upływał w dniu [...] listopada 2015 r., a więc po wejściu w posiadanie nieruchomości przez inwestora. W tych warunkach zarzuty skargi należało uznać za niezasadne. Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi. O zwrocie nadpłaconej kwoty wpisu orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a.