VII SA/Wa 1611/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik po rozpoznaniu w dniu 9 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia w przedmiocie kontroli i zaleceń dotyczących usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia funkcjonowania Pomorskiego Centrum Hipertermii postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych). P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej:,,strona skarżąca’’), pismem z dnia 12 czerwca 2018 r., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie kontroli i zaleceń dotyczących usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia funkcjonowania P. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 ww. ustawy, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast według art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. Akt II GSK 265/07, aby czynność organu administracji mogła zostać uznana za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. musi spełniać następujące warunki: nie może mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winna mieć charakter publicznoprawny, być skierowana do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. uchwałę NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 3/07). W uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r., OPK 1/97 (ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149) trafnie zwrócono uwagę, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Zatem, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu, zaskarżone wystąpienie pokontrolne Ministra Zdrowia nie mieści się w granicach wyznaczonych ww. przepisem. Przedmiotowe wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie m.in. przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. 2015, poz. 618 ze zm.) – dalej "u.d.l.". Zgodnie z art. 122 ust. 6 u.d.l. minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowy sposób i tryb przeprowadzania kontroli, o której mowa w art. 118, art. 119 i art. 121 ust. 3, w tym warunki i tryb przygotowania oraz prowadzenia czynności kontrolnych, dokumentowania poszczególnych czynności kontrolnych, sporządzania wystąpień pokontrolnych, możliwości składania zastrzeżeń do ustaleń kontroli i ich rozpatrzenia oraz wzory dokumentów obowiązujących przy przeprowadzaniu czynności kontrolnych, mając na uwadze konieczność sprawnego i bezstronnego przeprowadzania kontroli. Wydane na podstawie ww. upoważnienia rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania kontroli podmiotów leczniczych (Dz.U. z 2015 r. poz.1331) w § 25 pkt 6 stanowi, że od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze. Zwrócić też należy uwagę, że rozwiązania ww. rozporządzenia są zbieżne z przyjętymi w ustawie o kontroli w administracji rządowej z dnia 15 lipca 2011 r. (Dz.U. Nr 185, poz. 1092 z późn. zm.), do której np. odsyła art. 121 ust. 8 u.d.l, a której art. 48 również nie przewiduje możliwości zaskarżania wystąpienia pokontrolnego do sądu administracyjnego. Ponadto z treści wystąpienia pokontrolnego można wywnioskować, że jako będące zakończeniem postępowania kontrolnego (zakres kontroli: stosowanie terapii – hipertermii ogólnoustrojowej, w szczególności zasadności jej stosowania u pacjentów leczonych onkologicznie; okres objęty kontrolą 2016 r.), nie spełnia ww. kryteriów aktu, czy też czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie ustala bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony (wyposażenie oraz kadra medyczna P. [...], dokumentacja medyczna) oraz wskazuje na obszary, w których w których zasadne jest wyeliminowanie ustalonych nieprawidłowości (dostosowanie prowadzonej w Centrum terapii hipertermii ogólnoustrojowej do określonych w przepisach prawa zasad prowadzenia eksperymentu medycznego; zapewnienie udzielania świadczeń zdrowotnych przez specjalistów z określonych dziedzin medycyny adekwatnych do zakresu udzielonych świadczeń; prowadzenie dokumentacji medycznej zgodnie z przepisami prawa). Sąd podkreśla jednocześnie, zgadzając się ze zdaniem wyrażanym również przez Naczelny Sąd Administracyjny, np. w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1125/15, że wystąpienie pokontrolne "nie stanowi również rozstrzygnięcia władczego zawierającego rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach kontrolowanego i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną tego podmiotu. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. Ustalenia i wnioski wskazane w wystąpieniu pokontrolnym nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla skarżącego, a jedynie stwierdzają, że kontrolowany nie wypełnia obowiązków przewidzianych prawem. Zalecenia pokontrolne stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego." Podobnie, w postanowieniu z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 1591/15, gdzie NSA stwierdził, że: "wydane przez organ zalecenia pokontrolne nie rodzą żadnego obowiązku, jak również uprawnień dla podmiotu kontrolowanego, a jedynie dają temu podmiotowi możliwość zapłaty wskazanej w wezwaniu kwoty dotacji, na zasadzie dobrowolności. Stąd też wezwanie to nie może być uznane za czynność materialno – techniczną, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej." Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, Sąd stanął na stanowisku, że zaskarżone do Sądu wystąpienie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.