II SA/Ke 782/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Skarżyska-Kamiennej z dnia 31 marca 2016 r., nr XXII/29/2016 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim stanowi, że do najmu lokalu socjalnego uprawnione są osoby, które w ciągu ostatnich 10 lat dobrowolnie nie zbyły lub przekazały na rzecz osób drugich prawa do lokalu lub budynku mieszkalnego, § 5 ust. 1 pkt 3-8, § 5 ust. 3, § 9 ust. 1-2 oraz § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 782/18 Uzasadnienie W dniu 31 marca 2016 r. Rada Miasta Skarżyska-Kamiennej przyjęła uchwałę nr XXII/29/2016 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Skarżysko-Kamienna, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("usg") oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego ("uopl"). W § 3 ust. 1 pkt 1 ww. uchwały określono, że do najmu lokalu mieszkalnego uprawnione są osoby będące członkami wspólnoty samorządowej gminy, które nie posiadają tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego oraz w ciągu ostatnich 10 lat dobrowolnie nie zbyły lub nie przekazały na rzecz osób drugich prawa do lokalu lub budynku mieszkalnego. W § 5 ust. 1 określono, że do najmu lokalu socjalnego uprawnione są osoby będące członkami wspólnoty samorządowej gminy, które: 1) nie posiadają tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego oraz w ciągu ostatnich 10 lat dobrowolnie nie zbyły lub przekazały na rzecz osób drugich prawa do lokalu lub budynku mieszkalnego oraz; 2) ich dochód brutto w przeliczeniu na 1 członka rodziny w gospodarstwach wieloosobowych nie przekracza 100%, a w gospodarstwach jednoosobowych 125% najniższej emerytury brutto i zamieszkują w lokalach nadmiernie zagęszczonych, w których powierzchnia mieszkalna (tj. powierzchnia pokoi) jest niższa niż 5 m2 na jedną osobę lub; 3) utraciły mieszkanie w wyniku katastrofy budowlanej lub klęski żywiołowej lub; 4) nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie wyroku sądowego lub; 5) opuściły dom dziecka w związku z uzyskaniem pełnoletności i nie posiadają możliwości powrotu w miejsce stałego zameldowania oraz należą do wspólnoty samorządowej gminy lub; 6) przebywają czasowo w schronisku dla ofiar przemocy i nie posiadają tytułu prawnego do lokalu, w tym tytułu prawnego do zajmowanego wspólnie ze sprawcą przemocy lokalu lub; 7) opuściły zakład karny pod warunkiem spełnienia kryteriów określonych w ust. 1 pkt 1-2 lub; 8) zostały wymeldowane z pobytu stałego z terenu gminy decyzją administracyjną, mają uregulowany stan cywilny, a ich dochód kwalifikuje je do ubiegania się o lokal socjalny. Status bezdomnego małżeństwa nabywają małżonkowie, którzy zostali wymeldowani decyzją administracyjną, przy czym chociaż jedno z nich z terenu gminy. Stosownie do treści § 5 ust. 3 cyt. uchwały, kryterium dochodowego nie bierze się pod uwagę w stosunku do osób wymienionych w ust. 1 pkt 3-6. Zgodnie z § 9, w przypadku osób wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1-2 i 5 oraz w § 5 ust. 1 pkt 1-2, 5 i 7 dwie odmowy przyjęcia wskazanego do najmu lokalu mieszkalnego lub socjalnego spowodują skreślenie z wykazu skierowań do zawarcia umowy najmu i utratę uprawnień ubiegania się o jego najem (ust. 1); w przypadku osób wymienionych w § 5 ust. 1 pkt 6 i 8 pierwsza odmowa przyjęcia proponowanego lokalu spowoduje wykreślenie z wykazu skierowań do zawarcia umowy najmu i utratę możliwości ponownego ubiegania się o najem takiego lokalu (ust. 2); nie zasiedlenie lokalu w terminie oznaczonym w ust. 3 będzie powodem do wypowiedzenia umowy najmu (ust. 4). W dniu 14 listopada 2018 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o stwierdzenie nieważności: 1. § 3 ust. 1 pkt 1, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP; 2. § 5 ust. 1 pkt 1 w zakresie, w jakim stanowi, że do najmu lokalu socjalnego uprawnione są osoby, które w ciągu ostatnich 10 lat dobrowolnie nie zbyły lub przekazały na rzecz osób drugich prawa do lokalu lub budynku mieszkalnego, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 uopl oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP; 3. § 5 ust. 1 pkt 3-8 oraz ust. 3, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 23 ust. 2 uopl oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP; 4. § 9 ust. 1-2, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl oraz art. 7 Konstytucji RP; 5. § 9 ust. 4, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 uopl oraz art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Rzecznik wskazał, że krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego został wyraźnie określony w art. 4 ust. 1-2 uopl. Jedynie w odniesieniu do lokali socjalnych ustawodawca wprowadził wymóg nieposiadania tytułu prawnego do lokalu. Kwestionowany przepis § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały dotyczy lokali innych niż socjalne. Za nieuprawnione uznał Rzecznik również wprowadzenie warunku niezbycia w okresie 10 lat prawa do lokalu lub budynku mieszkalnego. Ustawa ma bowiem na celu zapewnienie dostępu do mieszkania osobom aktualnie znajdującym się w trudnej sytuacji, a rada gminy nie jest uprawniona do określania kryteriów wykluczających osoby, które spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu). W odniesieniu do zarzutu z pkt 2 podniesiono, że art. 23 ust. 2 uopl wprowadza jedynie dwa kryteria, które musi spełnić osoba ubiegająca się o najem lokalu socjalnego, mianowicie brak tytułu prawnego do lokalu i określony dochód. Gmina może swobodnie decydować jedynie o wysokości progu dochodowego. Mając na uwadze treść art. 23 ust. 2 uopl, zgodnie ze stanowiskiem Rzecznika, również przepisy § 5 ust. 1 pkt 3-8 oraz ust. 3 zaskarżonej uchwały (zarzut z pkt 3) wprowadzają pozaustawowe przesłanki wynajęcia lokalu socjalnego. Językowa wykładnia § 5 ust. 1 pkt 3-8 prowadzi do wniosku, że do najmu lokalu socjalnego uprawnione są osoby spełniające kryteria określone w pkt 3-8. W § 5 ust. 1 pomiędzy pkt 1 a 2 użyto zwrotu "oraz", co oznacza, że osoba ubiegająca się o najem powinna spełnić oba kryteria. Natomiast między pkt 2 a 3 znajduje się spójnik "lub", tj. alternatywa zwykła (nierozłączna). W rezultacie, osoba ubiegają ca się o najem powinna spełnić łącznie oba kryteria określone w § 5 ust. 1 pkt 1-2 lub jedną z przesłanek określonych w pkt 3-8. Innymi słowy, wystarczy spełnić jedno z kryteriów z pkt 3-8, bez spełnienia przesłanek ustawowych. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia również treść § 5 ust. 3 uchwały. Tymczasem ustawa jednoznacznie wiąże uprawnienie do lokalu socjalnego jedynie z dwoma kryteriami. Zdaniem Rzecznika przesłanki zawarte w pkt 3-8 mogłyby określać przypadki pierwszeństwa, ale nie samodzielne kryterium przyznania lokalu. Regulacja § 5 ust. 1 pkt 4 stanowi zaś niezgodne z poprawną legislacją powtórzenie art. 14 ust. 1 uopl. W odniesieniu do zarzutu z pkt 4 Rzecznik wskazał, że sankcja skreślenia z wykazu skierowań do zawarcia umowy najmu na skutek dwukrotnej (w niektórych przypadkach jednokrotnej) odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu następuje bez względu na to, czy odmowa była uzasadniona, nawet w sytuacji gdy proponowany lokal nie spełnia wymogów ustawowych. Nałożone ograniczenie jest więc niczym nieuzasadnionym pozbawieniem uprawnionych starań o uzyskanie mieszkania najbardziej dla nich odpowiedniego, umożliwiającym gminie wymuszenie a uprawnionym przyjęcia drugiego z zaproponowanych lokali. Przepis uchwały przewidujący skreślenie z listy oczekujących w związku z odmową zawarcia umowy najmu jest więc sprzeczny z celem ustawy oraz oznacza stworzenie negatywnej przesłanki materialnoprawnej wykraczającej poza granice delegacji ustawowej. Ustosunkowując się do zarzutu z pkt 5 Rzecznik stwierdził, że art. 11 ust. 1 uopl ogranicza możliwość wypowiedzenia przez właściciela umowy o odpłatne korzystanie z lokalu do wypadków w nim wskazanych, w art. 11 ust. 2-5, dodatkowo w art. 21 ust. 4-5, art. 19d ust. 5 i art. 25 uopl. Żaden z ww. przepisów nie daje gminie prawa do wypowiedzenia umowy najmu w sytuacji gdy najemca nie zasiedli przyznanego lokalu w terminie 30 dni od podpisania umowy. Na poparcie zarzutów skargi Rzecznik przywołał stosowne orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, wprowadzenie szczegółowych kryteriów kwalifikowania wniosków, m.in. przesłanki braku zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w oparciu o art. 21 ust. 3 uopl, który zawiera otwarty katalog kryteriów, wynika z ograniczonej liczby posiadanych lokali mieszkalnych oraz konieczności realizowania wyroków nakazujących wskazanie lokali socjalnych. Odnosząc się do zarzutu kwestionującego § 3 ust. 1 pkt 1 i § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały organ wskazał, że ograniczenie osobom posiadającym tytuł prawny do innego lokalu w tej samej miejscowości, możliwości ubiegania się o lokal komunalny jest zasadne zważywszy na treść art. 11 ust. 3 pkt 2 uopl, zgodnie z którym, można wypowiedzieć umowę najmu osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu w tej samej miejscowości. Ponadto uznanie, że osobie, która posiada prawo do lokalu przysługuje prawo do ubiegania się o drugi lokal z zasobu gminy jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, utrudnia i znacznie wydłuża czas oczekiwania na lokal rodzinom zamieszkującym w bardzo trudnych warunkach. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego § 5 ust. 1 pkt 3-8 i ust. 3 organ wyjaśnił, że z uwagi na użycie spójnika "oraz" osoba ubiegająca się o najem winna spełnić warunki z pkt 1-2, a po ich spełnieniu uchwała w pkt 3-8 wprowadziła formę pomocy w najmie osobom, które znalazły się w krytycznej sytuacji mieszkaniowej. Spójnik "lub" użyty został celowo do wymienienia ww. sytuacji. Regulacja wprowadzona w § 5 ust. 3 uzasadniona była natomiast tym, że wiele osób, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na mocy wyroku sądu znacznie przekracza kryterium dochodowe. Wprowadzenie ograniczenia w ilości odmów zaproponowanych lokali z mieszkaniowego zasobu gminy organ uzasadnił stwierdzeniem, że dysponuje lokalami odzyskiwanymi w drodze naturalnego ruchu ludności. Powołał się także na nagminne odmawianie przyjęcia lokalu i podpisania umowy najmu, co w efekcie powodowało obniżanie się stanu technicznego niezasiedlonego lokalu, brak opłat czynszowych i problem w realizacji skierowań do zawarcia umowy najmu. Natomiast, co do § 9 ust. 4, to jego wprowadzenie miało na celu zasiedlenie lokalu we wskazanym terminie, co miało wpływ na prawidłową eksploatację lokalu. W ocenie organu, wprowadzając kwestionowane regulacje kierowano się wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa Rzecznik Praw Obywatelskich jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty inne niż wskazane w art. 53 § 2a (akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa), np. na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem prawa miejscowego, normuje bowiem prawa i obowiązki wszystkich mieszkańców gminy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w żądanym zakresie (art. 147 § 1 Ppsa). Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.), dalej "uopl". Pierwszy ze wskazanych przepisów kwalifikuje do wyłącznej właściwości rady gminy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Podkreślić należy, że powołanie się na wyliczenie zawarte w art. 18 ust. 2 usg nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia uchwały. Podstawa taka może być zawarta w ustawie o samorządzie gminnym lub w ustawach szczególnych. Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel, stosownie do treści art. 21 ust. 1 pkt 2 uopl, uchwala rada gminy. Według art. 21 ust. 3 ww. ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Z przywołanych przepisów nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. W art. 16 ust. 1 Konstytucji RP zdefiniowane zostało pojęcie wspólnoty samorządowej. Tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego. Takie też znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 uopl, zgodnie z którym tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Stosownie zaś do treści ust. 2 art. 4 uopl, Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspakaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Mieszkańcem gminy jest więc każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 1-2 uopl wprowadza obowiązek gminy i związane z nim uprawnienie mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady więc, podstawowymi warunkami, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Prawnie niedopuszczalne jest więc zapisywanie w uchwale kryteriów odmiennych od przewidzianych w ustawie o ochronie praw lokatorów. Ustawa nie wprowadza żadnych wyłączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie z mieszkaniowego zasobu gminy. Zawężenie kręgu uprawnionych do otrzymania pomocy mieszkaniowej gminy następuje jedynie w przypadku osób ubiegających się o lokal socjalny. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, nie mieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować więc należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. Przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl wprowadza wprawdzie kryteria pierwszeństwa w wyborze osób, ale nie kryteria wykluczające osoby spełniające warunki przedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. I OSK 82/08). Nie budzi wątpliwości Sądu, że art. 21 ust. 3 uopl poprzez zawarte w nim sformułowanie "w szczególności", zawiera otwarty katalog kryteriów, co jak podnosi organ, upoważnia radę do uregulowania innych jeszcze kwestii, ponad zagadnienia sprecyzowane w pkt 1-7 tej jednostki redakcyjnej. Nie oznacza to jednak dowolności organu. Kwestie te powinny uzupełniać (uszczegółowiać) i dostosowywać materię regulowaną hipotezą tego przepisu do lokalnych potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach celem ich zaspokojenia. W konsekwencji, art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 uopl wyznacza normatywne granice uchwałodawczej działalności rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 732/10), Wprowadzenie przez prawodawcę gminnego w § 3 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały przesłanek nieposiadania tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego oraz niezbycia lub nieprzekazania w ciągu ostatnich 10 lat dobrowolnie prawa do lokalu lub budynku mieszkalnego oznacza więc określenie dodatkowych wymogów wykluczających osoby, które spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe – warunki zamieszkiwania i wysokości dochodu – od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy Skarżysko-Kamienna. Pogląd, zgodnie z którym, "nie można rozumieć "warunków zamieszkiwania", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 uopl inaczej niż warunki faktyczne zamieszkiwania, takie jak powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp. Okoliczności prawne związane z lokalem do tych "warunków zamieszkiwania" nie należą.", został zaprezentowany w orzecznictwie i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. I OSK 1126/11). W konsekwencji, przepis § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały jest sprzeczny z art. 4 ust. 1-2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl. Również przepis § 5 ust. 1 pkt 1 wykluczający zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobami, które w ciągu ostatnich 10 lat dobrowolnie zbyły lub przekazały na rzecz osób drugich prawa do lokalu lub budynku mieszkalnego wykracza poza granice hipotezy art. 21 ust. 3 uopl, a ponadto jest wprost sprzeczny z art. 23 ust. 2 tej ustawy, zgodnie z którym umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Omawiany przepis uchwały w istocie rzeczy eliminuje nawet potencjalną możliwość ubiegania się, przez osoby nie mające tytułu prawnego do lokalu, o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, czyni więc bezskutecznym zawarte art. 23 ust. 2 uopl ustawowe prawo, z ewentualnym pierwszeństwem (art. 21 ust. 3 pkt 3), mogące w okolicznościach faktycznych w danej gminie przerodzić się w roszczenie cywilnoprawne zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W takiej sytuacji osoby nie mające tytułu prawnego do lokalu są wyrugowane z ustawowej możliwości zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych w tej właśnie formie. Sąd podziela również stanowisko Rzecznika co do sprzeczności § 5 ust. 1 pkt 3-8 z art. 23 ust. 2 uopl, z uwagi na wadliwą konstrukcję gminnej regulacji. Użycie między punktem 1 i 2 spójnika "oraz" (koniunkcji), a między punktem 2 i 3 spójnika "lub" (alternatywy zwykłej, nierozłącznej) prowadzi bowiem do wniosku, że z woli prawodawcy gminnego osoba ubiegająca się o lokal socjalny musi spełnić łącznie kryteria z pkt 1-2 lub jedno z kryteriów wymienionych w pkt 3-8, względnie kryterium z pkt 1 łącznie z którymkolwiek kryterium z pkt 2-8. W obu przypadkach mogłoby dojść do obejścia kryterium ustawowego w postaci dochodów gospodarstwa domowego nie przekraczających wysokości określonej w uchwale rady gminy (art. 23 ust. 2 uopl), zamieszczonego w kwestionowanej regulacji w pkt 2. Wystarczyłoby bowiem spełnienie któregokolwiek kryterium z pkt 3-8, względnie łącznie z kryterium nieposiadania tytułu prawnego do lokalu lub budynku mieszkalnego (pkt 1). Tymczasem, przesłanki zawarte w pkt 3-8, które mogłyby określać przypadki pierwszeństwa w przyznaniu lokalu socjalnego, nie mogą stanowić samodzielnego kryterium przyznania takiego lokalu. Ustawodawca bowiem wyczerpująco określił te przesłanki w art. 23 ust. 2 uopl. W konsekwencji, sprzeczny z ww. przepisem ustawy jest również § 5 ust. 3 odstępujący od kryterium dochodowego w stosunku do osób wymienionych w ust. 1 pkt 3-8. Rzecznik trafnie zakwestionował treść § 9 ust. 1-2 zaskarżonej uchwały. Przepisy te przewidują automatyczne wykluczenie osób, którym przysługuje uprawnienie do przyznania lokalu, i które znajdują się w wykazie skierowań do zawarcia umowy najmu w razie dwukrotnej, w niektórych przypadkach nawet jednokrotnej odmowy przyjęcia lokalu wskazanego do najmu lokalu. Sama więc odmowa, bez żadnych dodatkowych warunków, stanowi podstawę usunięcia z wykazu, nawet w sytuacji gdy odmowa ta była uzasadniona, np. gdy proponowany lokal nie spełnia warunków ustawowych (art. 2 ust. 1 pkt 5 uopl) lub nie może zostać przyjęty, np. z uwagi na niepełnoprawność. Niewątpliwie przyjęta regulacja prowadzi do nieuprawnionego pozbawienia pewnej grupy mieszkańców Miasta Skarżyska-Kamiennej pomocy mieszkaniowej w postaci wynajęcia lokalu mieszkalnego lub socjalnego i pozostaje w sprzeczności z celem ustawy oraz z obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego przewidzianymi w art. 4 uopl. W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie podnosi się, że postanowienie uchwały przewidujące skreślenie z listy osób oczekujących w związku z dwukrotną odmową zawarcia umowy najmu jest sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy oraz oznacza stworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego poza delegację ustawową. Przepis taki umożliwia powstanie nieprawidłowej sytuacji w gminie, w której faktycznie wymusi się na uprawnionym przyjęcie drugiego spośród zaproponowanych lokali. Takiego władztwa nad obywatelem nie przyznaje gminie żaden z obowiązujących przepisów, w szczególności ustawy o ochronie praw lokatorów (por. wyroki: WSA w Lublinie z dnia 20 października 2010 r. sygn. III SA/Lu 412/11, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. II SA/Go 269/11). W konsekwencji należy uznać, że przewidziana w § 9 ust. 1-2 sankcja dla osoby, której przysługuje lokal mieszkalny lub socjalny, w postaci usunięcia z wykazu skierowań do zawarcia umowy najmu i utraty uprawnień do ubiegania się o najem, w przypadku odmowy przyjęcia proponowanych lokali, jest sprzeczny z celem ustawy i obowiązkiem gminy określonymi w art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 ust. 1 uopl. Przepis § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały jest natomiast sprzeczny z art. 11 ust. 1 uopl, zgodnie z którym, jeżeli lokator jest uprawniony do odpłatnego używania lokalu, wypowiedzenie przez właściciela stosunku prawnego może nastąpić tylko z przyczyn określonych w ust. 2-5 oraz w art. 21 ust. 4 i 5 tej ustawy. Dodatkowe przesłanki wypowiedzenia wprowadzają art. 19d ust. 5 i art. 25 tej ustawy. Żaden z nich nie uprawnia gminy do wypowiedzenia najmu w sytuacji, gdy najemca nie zasiedli przyznanego lokalu w terminie 30 dni od podpisania umowy najmu. Wprowadzenie do uchwały dodatkowych warunków powoduje, że mieszkańcy wspólnoty spełniający przesłanki ustawowe do ubiegania się o pomoc mieszkaniową zostają pozbawieni możliwości jej uzyskania. W zaskarżonych przepisach doszło do bezprawnego pozbawienia określonej grupy mieszkańców wspólnoty samorządowej uprawnienia do ubiegania się o lokal z mieszkaniowego zasobu gminy. W konsekwencji należy przyjąć, że kwestionowane przez Rzecznika przepisy uchwały naruszają art. 2 i 32 Konstytucji RP, wprowadzające zasady sprawiedliwości społecznej i równości. Stanowią również naruszenie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym w sentencji.