II OSK 2118/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 984/18 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 984/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscowości K., na działce nr [...], obręb [...], oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skarżący powinien wykazać, jaki interes prawny wywodzi w niniejszej sprawie z uwagi na to, że zdaniem organu oraz sądu, obszar oddziaływania inwestycji ustala wnioskodawca. Ponadto niezaakceptowanie jednolitego orzecznictwa w zakresie, że kwestia ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji powinna być dokonana w postępowaniu administracyjnym, a nie poza nim; 2) art. 7, 8 § 1,11, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 28 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że kwestia ustalenia interesu prawnego należy do wnioskodawcy, który w istocie powinien dysponować wiedzą prawniczą oraz techniczną w stopniu pozwalającym mu na sformułowanie interesu prawnego w odniesieniu do decyzji, z której nie wynika, jakie anteny, jakiej mocy nią objęto. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów, w tym przede wszystkim przytoczono stanowisko sądów administracyjnych w podobnych sprawach. W piśmie z [...] czerwca 2022 r. skarżący kasacyjnie przedstawił "uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie należy przypomnieć, że na podstawie przywołanego art. 183 § 1 p.p.s.a. strona może przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, jednak nie uprawnia jej to do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określenia czy precyzowania. Po upływie tego terminu można ewentualnie uzupełniać argumentację zawartą w uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej, a więc w ramach już podniesionych zarzutów (podstaw kasacyjnych) w złożonej w ustawowym terminie skargi kasacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1040/15, LEX nr 2290837). Wobec powyższego, przedstawiony przez skarżącego kasacyjnie w piśmie z 8 czerwca 2022 r. nowy zarzut, jako podniesiony po terminie do wniesienia skargi kasacyjnej, należało uznać za niedopuszczalny. Na marginesie jedynie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie powołał się on na art. 61a § 1 k.p.a., o którym mowa w ww. piśmie, a jedynie przytoczył tam treść uzasadnień sądów administracyjnych na poparcie swoich twierdzeń. Taką samą strukturę ma zresztą pismo z [...] czerwca 2022 r. Przechodząc do analizy podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, co następuje. Przywołany w skardze kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. to przepis ustrojowy. Sąd administracyjny może naruszyć go wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie sąd rozpoznał skargę na ostateczne postanowienie, oceniał je pod kątem legalności, zastosował środek kontroli przewidziany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To, czy ocena legalności zaskarżonego postanowienia była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu. Z kolei na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.), powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżący kasacyjnie, we wniosku z [...] marca 2018 r., nie wykazał, by posiadał interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec powyższego, organ pierwszej instancji wezwał skarżącego kasacyjnie do wykazania tego interesu. W odpowiedzi (pismo z [...] maja 2018 r.) skarżący kasacyjnie odwołał się do orzecznictwa sądowego dotyczącego merytorycznej oceny decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wskazując jednak argumentów za tym, że posiada on legitymację do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podobnie, we wniosku z [...] czerwca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący kasacyjnie nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony przedmiotowego postępowania, koncentrując się przy tym na dowodzeniu, że to rolą organu jest wywiedzenie okoliczności dotyczących posiadania przez niego interesu prawnego. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej, dotyczących zarówno ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i gwarancji procesowych strony. Skoro zatem analiza akt pozwala stwierdzić, że skarżący nie wykazał, a nawet nie uprawdopodobnił, by posiadał indywidualny interes prawny pozwalający uznać go za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania, a Sąd wojewódzki – oddalił skargę. Jak słusznie przypomniał Sąd, organ administracji nie ma obowiązku poszukiwania i ujawniania interesu prawnego w sprawie za podmiot, który wnosząc o wszczęcie postępowania, wykazuje w tym zakresie całkowitą bierność (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2035/20, LEX nr 3117815 czy z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1138/21, LEX nr 3327803). Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należało uznać za przedwczesny, skoro do wznowienia postępowania administracyjnego w ogóle nie doszło. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z [...] maja 2022 r.