II SAB/Sz 148/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, , po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.J. na bezczynność K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. do udzielenia informacji publicznej na podstawie wniosku A. J. z dnia 9 sierpnia 2018 r.; 2. stwierdza, że K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na rzecz skarżącego A. J. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. J., dalej "skarżący", złożył w dniu 9 sierpnia 2018 r. drogą mejlową wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330), dalej "u.d.i.p.", [...] Skarżący wniósł o: 1. o udostępnienie całej dokumentacji, którą firma [...] [...] złożyła jako ofertę w postępowaniu nr [...] (nr sprawy) "Poprawa efektywności energetycznej budynku przy ul. [...] w K. P." . 2. czy [...] pozyska środki zewnętrzne na zadanie "Poprawa efektywności energetycznej budynku przy ul. [...] w K. P."? Jeśli "tak" to proszę podać źródło pochodzenia tych środków. 3. w związku z przeprowadzonym przez [...] przetargiem niegraniczonym pn. "Poprawa efektywności energetycznej budynku przy ul. [...] w K. P." (Ogłoszenie UZP nr [...] z dnia 2018-05-18 r.), w którym jako kryterium oceny złożonych ofert wykonawców dopuszczono 70% udział ceny co stoi w sprzeczności z art. 91 ust. 2a Prawa Zamówień Publicznych. Z informacji zawartej w Opisie Przedmiotu Zamówienia nie wynika aby zaistniały przesłanki umożliwiające odejście od powszechnie obowiązujących standardów oceny złożonych ofert wykonawców (maksymalna waga kryterium ceny 60%) a więc cd. zasady powołanie się w protokole poprzetargowym na np. metodę kalkulacji kosztów cyklu życia budynków w tym wypadku nie ma zastosowania. Dlaczego więc zastosowano 70% ? 4. czy [...] pobiera opłaty za dzierżawę pomieszczeń w budynku przy ul. [...] od Urzędu Miasta w K. P. oraz O. P. S.? W dniu 23 sierpnia 2018 r. skarżący otrzymał drogą mejlową odpowiedź od Prezes [...], że termin odpowiedzi na złożony wniosek został przedłużony do 9 października 2018 r. W dniu 10 października 2018 r. skarżący drogą mejlową poinformował [...] o upłynięciu terminu na udzielenie odpowiedzi na złożony przez niego wniosek. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, gdyż do dnia złożenia skargi, tj. 6 listopada 2018 r., nie otrzymał odpowiedzi na złożony przez niego wniosek. Skarżący wniósł o : 1) zobowiązanie [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a 4) zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 8 listopada 2018 r. [...] wysłał mejla do skarżącego zawierającego odpowiedź na złożony przez skarżącego wniosek, w tym pismo z dnia 11 października 2018 r.: - odnośnie pkt 1- dokumentacja w załączeniu do wysłanego mejla; - odnośnie pkt 2- Nie; - odnośnie pkt 3- zgodnie z art. 91 ust. 2a ustawy dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 poz. 1579) zwanej dalej "Pzp": "Zamawiający, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, oraz ich związki kryterium ceny mogą zastosować jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykażą w załączniku do protokołu w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia, z wyjątkiem art. 72 ust. 2 i art. 80 ust. 3." Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Pzp: "Ustawę stosuje się do udzielania zamówień publicznych, zwanych dalej "zamówieniami", przez: 1) jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych; 2) inne, niż określone w pkt 1, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej;" Jak zatem wynika z zestawienia ww. przepisów ograniczenie wskazane w art. 91 ust. 2a Pzp dotyczy tylko podmiotów wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Pzp. Pozostali zamawiający nie są związani tym ograniczeniem i mogą swobodnie kształtować poziom wagi kryterium ceny łącznie z zastosowaniem wagi tego kryterium na poziomie 100 %. Na identycznym stanowisku stoi również doktryna prawa: "Polski ustawodawca skorzystał z tej możliwości, stanowiąc w art. 91 ust. 2a p.z.p., że zamawiający, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 (tj. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i inne państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej), oraz ich związki mogą zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określą w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykażą w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Ponownego zwrócenia uwagi wymaga, że przytoczona regulacja ma zastosowanie wyłącznie do enumeratywnie wymienionych zamawiających, tj. jednostek sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i innych państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz ich związków, zatem ograniczenie to nie dotyczy pozostałych zamawiających (tj. wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 3a-7p.z.p.)." (Skubiszak-Kalinowska Irena, Wiktorowska Ewa, Prawo zamówień publicznych. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2018). Należy wyjaśnić (bo treść zapytania wskazuje, że skarżący nie posiada podstawowej znajomości przepisów ustawy Pzp), że [...] nie jest żadnym z podmiotów wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Pzp. W konsekwencji [...] mogła zastosować wagę kryterium ceny na poziomie 70 %. - odnośnie pkt 4- Tak. W odpowiedzi na skargę, [...] wskazał, że skarżącemu udzielono odpowiedzi na złożony przez niego wniosek i postępowanie sądowe w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zasadny jest zatem wniosek o umorzenie postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez podmiot do tego zobowiązany. Bez wątpienia, co zresztą nie jest okolicznością sporną, skarżony organ należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a także wnioskowane informacje mają charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.b oraz pkt 5 lit.c u.d.i.p., bowiem dotyczą problematyki funkcjonowania [...] w zakresie trybu jej działania, wykonywania zadań publicznych, działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej oraz majątku. Należy zauważyć, że z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. przykładowo wyroki WSA: w Łodzi z 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10; w Lublinie z 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11; wyrok NSA z 11 marca 2015 r., I OSK 934/14). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został bowiem złożony przez skarżącego w dniu 9 sierpnia 2018 r. (data przesłania wiadomości na adres poczty elektronicznej organu, zaś organ miał 14 dni na udostępnienie informacji, względnie na zawiadomienie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego jak 2 miesiące - terminu udostępnienia informacji. Takie terminy rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają z art. 13 u.d.i.p. Tymczasem organ udzielił żądanej informacji publicznej dopiero w dniu 8 listopada 2018 r., czyli po zapoznaniu się ze złożoną skargą na bezczynność. Wskazać należy, że okoliczność rozpoznania wniosku przez organ już po wniesieniu skargi na bezczynność spowodowała, że w sprawie nie było już podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podkreślić należy, że takie stanowisko zajął NSA w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który uznał, iż "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności." NSA wyjaśnił, że "Uwzględnienie skargi na podstawie art. 54 § 3 odnosi się do skargi na akty lub czynności, ale także do skargi na bezczynność organów w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę. Skoro uwzględnienie przez organ skargi na bezczynność może nastąpić tylko w trybie autokontroli (uregulowanym w art. 54 § 3), to uwzględnienie skargi w całości w takiej sprawie oznacza wydanie żądanego przez stronę aktu lub dokonanie żądanej czynności. Organ administracji wydając akt lub dokonując czynności z zakresu administracji publicznej po wniesieniu skargi do sądu przyznaje, że pozostawał w bezczynności." NSA wskazał, że "stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania - por. wyr. NSA z 16 marca 2000 r., I SAB 201/99 (niepubl.). Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przez sąd organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się więc bezprzedmiotowe również i z tego powodu, i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3. Nie ma w takiej sytuacji podstaw do oddalenia skargi, ponieważ powodem oddalenia skargi jest jej bezzasadność. Oznacza to, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W takim przypadku bowiem już samo wniesienie skargi na milczenie organu wywołuje pożądany skutek w postaci likwidacji jego bezczynności. Nie ma wówczas żadnych innych powodów, które przemawiałyby za wydaniem wyroku oddalającego skargę, który - najogólniej rzecz ujmując - jest orzeczeniem stwierdzającym, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia prawa jest bezzasadny. Takie orzeczenie będzie niezrozumiałe dla skarżącego, który przecież zasadnie żądał od sądu administracyjnego ochrony, osiągnął zamierzony cel na skutek skorzystania z przysługującego mu środka prawnego, bo organ, którego bezczynność zaskarżono, w całości uwzględnił skargę. Uwzględnienie skargi przez organ wywołuje także ten skutek, że skarga została przez organ rozpoznana, a więc sąd nie może ponownie rozpoznać tej samej skargi. Inaczej mówiąc, skoro organ uwzględnił skargę, to tej samej skargi sąd nie może uwzględnić lub oddalić." NSA wyjaśnił, że "Uwzględnienie skargi na bezczynność przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli dowodzi, że naruszenie prawa nakazujące uwzględnienie skargi, miało miejsce, przynajmniej w dacie jej wniesienia do sądu. Wszak inaczej organ nie uwzględniłby tej skargi w całości. Fakt, że organ usunął istniejące naruszenie prawa we własnym zakresie nie upoważnia sądu administracyjnego do wydania wyroku stwierdzającego bezzasadność zaskarżenia bezczynności organu. Fakt ten oznacza jedynie, że między skarżącym a organem przestał istnieć spór, co do legalności niepodjęcia w terminie określonego aktu lub czynności. Brak tego sporu jest równoznaczny z tym, że sprawa sądowoadministracyjna przestaje istnieć, a co za tym idzie z bezprzedmiotowością dalszego postępowania w sprawie." Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie zaś z § 1a powołanego artykułu, jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przewidziana w art. 149 § 1 pkt 3 kompetencja sądu do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania, pozwala na rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności nawet w przypadku, gdy stan bezczynności już ustał. Tego rodzaju kompetencja wprowadza rozwiązanie oparte w pewnym sensie na założeniu, że sąd, rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia (skoro skarga zostaje uwzględniona, a była zasadna właśnie w tej dacie), a nie na dzień orzekania. Z art. 149 § 1 pkt 1–3 p.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłości. (Tak T. Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", praca zbiorowa pod. red. T. Wosia, Warszawa 2016, komentarz do art. 149 oraz A.Kabat w: "Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. VII, WKP 2018 - komentarz do art. 149, teza 2). Zaprezentowany pogląd, że dla stwierdzenia stanu bezczynności decydująca jest chwila złożenia skargi, należy uznać za ugruntowany w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych. Wprawdzie zatem w okresie pomiędzy wniesieniem skargi do Sądu, a jej rozstrzygnięciem organ udzielił żądanej informacji w pełnym zakresie, jednak taki stan rzeczy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, a zwłaszcza kompetencji orzeczniczych Sądu z art. 149 § 1 p.p.s.a., nie daje podstaw do oddalenia skargi ani do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w całości. W rozpatrywanym sprawie bezprzedmiotowe było zawnioskowane w skardze zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 13 lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), skoro został on już w całości rozpoznany, a informacja udzielona w żądanym całokształcie. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części dotyczącej wyznaczenia organowi terminu rozpoznania wniosku (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozstrzygając zaś sprawę na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., należało stwierdzić bezczynność, bowiem stan faktyczny sprawy wykazywał cechy bezczynności z opisanych już wyżej powodów. Jak wynika natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 p.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności czy przewlekłości postępowania. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13). Zdaniem Sądu, zachowanie organu nie miało cech rażącego naruszenia prawa. Wskazać należy, że [...] nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Ordynacja podatkowa, którego działanie uzewnętrznia się przez wydawanie decyzji i postanowień. Tylko na podstawie przepisów u.d.i.p. [...] został uznany za organ administracji publicznej, który i tak niezbyt często stosuje przepisy u.d.i.p W tych okolicznościach nie można uznać, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. W tej sytuacji brak było również podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nałożenie grzywny ma w tym wypadku charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Natomiast w okolicznościach przedmiotowej sprawy, gdy stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla wymierzenia [...] grzywny, w związku z tym wniosek w tym względzie Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu kwotę [...]zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.