I OSK 788/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy O. G. po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 670/16 w sprawie ze skarg P. M. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 670/16 oddalił skargi P. M. i H. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. nabyta została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca własność S. M., o łącznej powierzchni 2,9745 ha. Nabycie gruntów nastąpiło w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. Przedmiotowego nabycia dokonano w celu budowy osiedla mieszkaniowego im. M. przez L., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez PMRN z dnia [...] marca 1968 r. oraz osiedla mieszkaniowego im. H., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez PMRN z dnia [...] marca 1968 r. Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2013 r. spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości: P. M., B. K., I. A. i H. K. wystąpili o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonego gruntu. W dniu 14 grudnia 2015 r. Starosta [...] przeprowadził oględziny, podczas których geodeta okazał granice zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Oględziny wykazały, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część większego niezagospodarowanego wolnego od zabudowy obszaru. Teren porasta trawa (koszona). W obszarze projektowanej działki [...] przebiega wydeptana ścieżka, z kolei w granicach działki nr [...] rosną 4 kilkunastoletnie drzewa (lipy). Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. R. oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0187 ha, stanowiąca część aktualnej działki nr [...] (obręb [...] - R., arkusz mapy 6) oraz jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0611 ha, stanowiąca część aktualnej działki nr [...] (obręb [...] - R., arkusz mapy 6). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina L. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu przedmiotowych działek. Organ odwoławczy wskazał, że stanowiąca przedmiot postępowania zwrotowego nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedli [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L. Nieruchomość wchodząca w areał działek nr [...] i [...], objęta była w dacie wywłaszczenia Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "P." m. L., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. wraz ze zmianami i przeznaczona pod tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności, co więcej objęta była również objęta Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej części Dzielnicy "R." osiedla [...]SM im. B. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1972 r., gdzie przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod budowę przedszkola na 120 miejsc. Jak wykazało postępowanie, na części wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano planowanego obiektu - przedszkola na 120 miejsc, lecz urządzono tereny zielone, o czym również świadczy załączona do odwołania dokumentacja fotograficzna. Wojewoda [...] przypomniał, że w ocenie Starosty [...], skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób opisany w dokumentach planistycznych, tj. pod budowę przedszkola na 120 miejsc, to nie jest dopuszczalne, aby powstanie i funkcjonowanie innej niż przewidzianej w planie infrastruktury osiedla mieszkaniowego stanowiło realizację celu wywłaszczenia. Organ II instancji nie podzielając powyższej argumentacji wskazał, że urządzona na przedmiotowych działkach zieleń stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, które należy postrzegać jako zorganizowany zespół składników osiedla służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Potrzeby te nie ograniczają się bowiem wyłącznie do kwestii o charakterze stricte mieszkaniowym. Zdaniem organu odwoławczego, nie można przyjąć, że niezagospodarowanie terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania obowiązującym w dacie wywłaszczenia prowadzi do zbędności nieruchomości na cel. Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy R. osiedla [...]SM im. B., zatwierdzony Uchwałą z dnia [...] grudnia 1972 r. wskazywał jedynie rozmieszczenie danej inwestycji w terenie, określał sposób realizacji celu publicznego, nie doprecyzowywał celu wywłaszczenia. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w akcie nabycia (wywłaszczenia). Wyznacznikiem na jaki cel jest wywłaszczona nieruchomość nie może być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, gdyż plan taki wyznacza jedynie ogólne ramy przyszłych działań inwestycyjnych, które w zależności od rodzaju są uszczegóławiane przez właściwe organy mogą ulegać zmianie. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ odwoławczy podkreślił, że sposób realizacji tak dużego przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, częstokroć ulega w toku realizacji zmianie i dopasowaniu do aktualnych potrzeb i okoliczności, ale nie zmienia to ogólnej oceny, że pomimo ewentualnych różnic w stosunku do pierwotnych planów i zamierzeń, cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego - został zrealizowany, a jego realizacja stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. W trakcie tworzenia osiedla mieszkaniowego odstąpiono od budowy przedszkola i zrealizowano w jego miejsce inne elementy infrastruktury osiedla (tzw. infrastrukturę towarzyszącą), utworzono tereny zielone (w tym nasadzono drzewa, trawnik), które bez względu na to, na jakim osiedlu zostały urządzone, są ich uzupełnieniem infrastrukturalnym pełniącym taką samą funkcję. Te okoliczności nie pozwalają - zdaniem Wojewody [...] - na uznanie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż nie nastąpiła zmiana jakości inwestycji określonej w akcie notarialnym, a jedynie modyfikacja planowanej inwestycji, nie zmieniająca jej charakteru publicznego poprzez dostosowanie projektowanego sposobu zagospodarowania tych terenów do zaistniałych potrzeb. Skargi na decyzję Wojewody [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. M. i H. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). Sąd I instancji odwołując się do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. podkreślił, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie zbędności tych nieruchomości na cel, na jaki zostały one wywłaszczone, tak więc pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntował się pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci, na przykład budynków handlowych czy usługowych. Takie bowiem osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, ale także zieleń osiedlową, ciągi piesze. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć fakt zagospodarowania całego osiedla, które tworzy urbanistyczną zorganizowaną całość. W ocenie Sądu I instancji, z poczynionych przez organ bezspornych ustaleń wynika jednoznacznie, że teren zielony, istniejący na spornych działkach tworzy konieczne uzupełnienie infrastruktury osiedla, jest funkcjonalnie wykorzystywany jako naturalna przestrzeń pomiędzy budynkami i był zgodny z pierwotnym celem wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, w tym także z planem zagospodarowania osiedla, a przewidziane w planie realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją o lokalizacji szczegółowej budynki mieszkalne zostały wybudowane. Działki, których zwrotu domagają się skarżący - jak wynika z fotografii znajdujących się w aktach sprawy oraz przeprowadzonych oględzin nieruchomości - zostały wkomponowane w osiedle i stanowią niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza ustalenia i wyrażoną przez organ odwoławczy ocenę. Jak bowiem wynika z § 1 umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 28 czerwca 1973 r., Skarb Państwa nabył od S. M. nieruchomość w trybie określonym w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), na której to nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich została zlokalizowana budowa osiedla mieszkaniowego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Z treści § 1 tej umowy wynika, że lokalizacja osiedla została określona w decyzji o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] marca 1968 r. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem w tych właśnie granicach należy ustalić, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości S. M. Grunt objęty był również Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy R. osiedla [...]SM im. B., zatwierdzonym Uchwałą z dnia [...] grudnia 1972 r. Jakkolwiek organ odwoławczy miał obowiązek wzięcia pod uwagę zapisów tego planu, to wszechstronnej oceny okoliczności realizacji celu wywłaszczenia dokonać należy przy uwzględnieniu treści umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 28 czerwca 1973 r., a nade wszystko w odniesieniu do funkcji, jaką spełnia obszar terenu objętego wnioskiem o zwrot, będąc - co jest bezsporne - częścią układu urbanistycznego zrealizowanego osiedla mieszkaniowego im. B. Zdaniem Sądu I instancji, wszechstronna ocena zrealizowanych na tym terenie przedsięwzięć prowadzi do wniosku, że jedynym elementem całego zamierzenia inwestycyjnego budowy osiedla mieszkaniowego im. B., który bezsprzecznie nie został zrealizowany, była budowa przedszkola. Niemniej jednak, ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości w sposób bezsprzeczny wskazują na zagospodarowanie terenu, w tym działek nr [...] i [...], głównie jako tereny zielone, stanowiące naturalną przestrzeń między budynkami. Skoro więc opisywany teren został urządzony jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a jego stan zagospodarowania świadczy o tym, że spełnia on przeznaczone dla niego funkcje urbanistyczne, to cel wywłaszczenia został tym samym osiągnięty, co wyklucza zwrot nieruchomości. Ocena ta jest uzasadniona, niezależnie od wyeksponowanej i niekwestionowanej okoliczności zaniechania realizacji budowy przedszkola, którą to inwestycję skarżący utożsamiają - całkowicie bezzasadnie - z "zasadniczym przeznaczeniem" terenu, a jej niezrealizowanie - za przesłankę uniemożliwiającą uznanie omawianych działek za obszar zrealizowanego celu wywłaszczenia. Sąd I instancji wskazał, że budowy tak złożonych zespołów urbanistycznych, jakim były osiedla mieszkaniowe wznoszone w XX wieku przez spółdzielnie mieszkaniowe, przeznaczona na potrzeby nawet kilkudziesięciotysięcznych populacji mieszkańców, nie zawsze przebiegały dokładnie w sposób zaplanowany, bez odstępstw od przyjętych założeń. Wynikało to z dynamiki procesów inwestycyjnych, związanych często z okolicznościami trudnymi obecnie do zidentyfikowania. Tak też, w ocenie Sądu I instancji, należy ocenić okoliczność niezrealizowania jednego tylko elementu infrastruktury osiedla mieszkaniowego im. B., jakim miało być przedszkole. Odnosząc się do argumentacji skarżącego o konieczności rozważenia rozbieżności dotyczącej tego, że w umowie sprzedaży nieruchomości wskazano cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla im. M. i H., a cel został zrealizowany poprzez budowę osiedla im. B., Sąd I instancji wskazał, że w umowie przywołano rzeczywiście nazwy powyższy osiedli, wskazując jednocześnie w sposób ogólny, że są to tereny budowy osiedli mieszkaniowych realizowanych przez L. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w dacie podpisania umowy sprzedaży realizowała etapami budowę osiedli mieszkaniowych, bezpośrednio ze sobą sąsiadujących. Osiedle im. H. zostało w dacie podpisania umowy zrealizowane, kończyła się realizacja osiedla im. M., zaś na "najmłodszym" osiedlu im. B. pierwsze budynki zostały oddane do użytku w listopadzie 1975 r. Nazywanie osiedli również odbywało się etapami w zależności stopnia zaawansowania prac. WSA zgodził się z argumentacją Wojewody [...], że cel wywłaszczenia należy oceniać w aspekcie charakteru inwestycji (osiedla wielorodzinne zorganizowane w podobny sposób), a nie jego nazwy. Na powyższe należy spojrzeć również z perspektywy czasu, w którym sporządzano umowę w formie aktu notarialnego, jak i treści samej umowy o dużym stopniu ogólności. Uznając, że działki nr [...] i [...] nie stały się zbędne dla organizacji i prawidłowego wykorzystania przestrzeni osiedlowej w rozumieniu art. 136 u.g.n., Sąd I instancji uznał skargi za niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. M. wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, w postaci: 1) art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona z L., tj. część działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 28 czerwca 1973r., Rep. [...], tj. budowę osiedla mieszkaniowego [...]SM, w sytuacji gdy przedmiotowe działki do chwili obecnej pozostają niezagospodarowane; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 133 P.p.s.a. poprzez ustalenie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego materiałem dowodowym, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w L., tj. część działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...] została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...]SM w sytuacji, w której w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości teren ten pozostawał zupełnie niezagospodarowany; 2.) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, o co wnosiła w treści skargi H. K., w sytuacji, gdy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do stanu zagospodarowania działek oznaczonych numerami [...] oraz [...]; 3.) art. 1 i art. 3 § 1 w związku z art. 151, art. 145 ust. 1 lit. a i c P.p.s.a. przejawiające się w tym, iż Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. pomimo tego, że organ nieprawidłowo dokonał wykładni na gruncie niniejszej sprawy norm zawartych w treści przepisów art. 136 ust 3 oraz art. 137 u.g.n., co świadczy o naruszeniu prawa materialnego oraz w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem szeregu przepisów prawa procesowego, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrowały się na wykazaniu błędnej oceny stanu faktycznego przez Sąd pierwszej instancji, co miało skutkować wydaniem rozstrzygnięcia opartego o błędną wykładnię prawa materialnego – w tym przypadku art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. Zarzuty te są bezpodstawne. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei, zgodnie z art. 137 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przedmiotem wniosku o zwrot, który zainicjował postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie była część nieruchomości, która aktem notarialnym z dnia 28 czerwca 1973 r. nabyta została na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. Nabycie tego gruntu nastąpiło w celu budowy osiedla mieszkaniowego im. M. przez L., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez PMRN z dnia [...] marca 1968 r. oraz osiedla mieszkaniowego im. H., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez PMRN z dnia [...] marca 1968 r. Sporna część nieruchomości wchodząca w areał aktualnych działek nr [...] i [...], której dotyczył wniosek zwrotowy, w dacie wywłaszczenia objęta była Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "P." m. L., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. wraz ze zmianami i przeznaczona pod tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Wskazana nieruchomość objęta była również Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej części Dzielnicy "R." osiedla [...]SM im. B. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia [...] grudnia 1972 r., który przewidywał, że obszar o powierzchni 0,56 ha (oznaczony symbolem C11 UOp), obejmujący m.in. sporną nieruchomość, zostaje przeznaczony pod budowę "przedszkola na 120 miejsc wg dokumentacji typowej". Bezspornym pozostaje, że teren ten nie został zagospodarowany z tak skonkretyzowanym jego przeznaczeniem. Jednocześnie budowa przedszkola była jedynym elementem zamierzenia inwestycyjnego budowy osiedla mieszkaniowego, który nie został wykonany. Nie może zatem budzić wątpliwości, że zasadniczy cel wywłaszczenia, jakim była budowla osiedla mieszkaniowego, został zrealizowany. Sam fakt, iż w trakcie budowy osiedla odstąpiono od budowy przedszkola i w jego miejsce zastosowano inne elementy infrastruktury osiedla w postaci zieleni osiedlowej, nie oznacza, iż cel ten nie został zrealizowany. Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji i organu odwoławczego, że zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Ocena ta wpisuje się w stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone (por. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2004 r. sygn.. akt I OSK 581/08, 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06 i 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem, że zieleń miejska w postaci nawet tylko trawnika jest w stanie, tak samo jak zaprojektowana zieleń miejska, zapewnić bierny i czynny odpoczynek, dać poczucie ładu, harmonii i izolowania mieszkańców od hałasu i ruchu miejskiego. Okoliczność ta znajduje także potwierdzenie w protokole oględzin gruntu przeprowadzonych 14 grudnia 2015 r. oraz dokumentacji fotograficznej zalegającej w aktach sprawy. Z dokumentów tych wynika, że sporna część nieruchomości wchodząca w areał aktualnych działek nr [...] i [...] w całości stanowi teren zielony, zagospodarowany i pielęgnowany. Oceny o zrealizowaniu celu wywłaszczenia nie zmienia fakt niewybudowania na przedmiotowym gruncie przedszkola, o którym mowa w planie szczegółowym. W tym względzie organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na potrzebę rozróżnienia zmiany celu wywłaszczenia od jego modyfikacji. Tylko ewentualna zmiana celu wywłaszczenia rozumiana jako zmiana jakościowa inwestycji wymienionej w akcie wywłaszczeniowym, może być uznana za jego niezrealizowanie. Natomiast modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacja nie zmieniająca charakteru celu wywłaszczenia, nie świadczy o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Taki też charakter miała zmiana zagospodarowania spornych działek, gdzie teren osiedlowy pierwotnie przeznaczony pod przedszkole został wykorzystany w inny sposób (pod zieleń), który jednak również służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców osiedla i stanowi zaplecze (element infrastruktury) zrealizowanego osiedla mieszkaniowego. Należy również podkreślić, że taki sposób zagospodarowania tego terenu wpisywał się w ogólną koncepcję zieleni przewidzianą w ww. miejscowym planie szczegółowym, który zakładał tworzenie dużych wnętrz międzyblokowych połączonych poprzez ogród osiedlowy z parkiem dzielnicowym, przyjmując zasadę działania nieregularnymi formami zieleni wysokiej i niskiej przenikającej wnętrza mieszkalne. Okoliczność zrealizowania celu wywłaszczenia na objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości została zatem udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a ocena organu w tym zakresie znajdowała oparcie w wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym. Prawidłowe jest przy tym stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w oparciu o art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie podważyła w sposób skuteczny ustalenia, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany, co oznacza, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną. Oznacza to, że przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy, nie zostały spełnione. Przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana dla realizacji celu, na który została wywłaszczona – budowy osiedla mieszkaniowego, a tym samym nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. Reasumując, rozstrzygnięcie organu odwoławczego – wydane w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. - uchylające decyzję organu instancji i odmawiające zwrotu na rzecz skarżących wywłaszczonej nieruchomości było zasadne w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., a nadto zostało wydane z zachowaniem zasad postępowania określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., stąd też Sąd I instancji prawidłowo zastosował w tej sprawie art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji.