II SA/Lu 670/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skarg P. M. i H. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G. L. od decyzji Starosty L. z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej w dokumentacji geodezyjno - prawnej zarejestrowanej w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0187 ha stanowiąca część aktualnej działki nr [...] (obręb 28 - [...], arkusz mapy 6) oraz jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0611 ha, stanowiąca część aktualnej działki nr [...] (obręb 28 - [...], arkusz mapy 6) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu przedmiotowych działek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. Rep. A Nr [...] nabyta została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiąca własność S. M., o łącznej powierzchni 2,9745 ha. W stosunku do w/w nieruchomości prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe w związku z planowaną budową osiedla mieszkaniowego im. [...]. Z uwagi na zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy, postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie nieruchomości stanowiących własność S. M. zostało umorzone. Z treści aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. Rep. A Nr [...] wynika, że nabycie gruntów nastąpiło w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia [...] marca 1958 r. Przedmiotowego nabycia dokonano w celu budowy osiedla mieszkaniowego im. M. K. przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez PMRN z dnia [...] marca 1968 r., znak: [...] oraz osiedla mieszkaniowego im. H. S., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydaną przez PMRN z dnia [...] marca 1968 r., znak: [...] Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. spadkobiercy byłego właściciela nieruchomości: P. M., B. K., Iza A. i H. K. (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. Sygn. akt I Ns [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r.) wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonego gruntu. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w L. w dzielnicy [...], w części wchodzącej w obszar aktualnych działek nr [...] i [...] (obr. 28, ark. 6) stanowiących własność G. L. i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L., wobec wystąpienia przesłanek wyłączenia określonych w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 pkt 1 kpa. W piśmie z dnia [...] października 2015 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, informując jednocześnie o zaliczeniu w poczet materiału dowodowego dokumentów zgromadzonych w sprawie prowadzonej przez Starostę L. pod sygn. akt: [...], tj.: - uwierzytelnionego odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] października 1997 r., sygn. akt: I Ns [...]; - uwierzytelnionego wypisu aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1973 r. Rep. A nr [...]; - pisma Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]; - dokumentacji geodezyjno-prawnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego S. S., zaewidencjonowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...]; oraz - protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] października 2014 r. W dniu [...] grudnia 2015 r. Starosta L. przeprowadził oględziny, podczas których geodeta okazał granice zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. Oględziny wykazały, że przedmiotowa nieruchomość stanowi część większego niezagospodarowanego wolnego od zabudowy obszaru. Teren porasta trawa (koszona). W obszarze projektowanej działki [...] przebiega wydeptana ścieżka, z kolei w granicach działki nr [...] rosną 4 kilkunastoletnie drzewa (lipy). Na podstawie informacji przekazanych przez Wydział Planowania Urzędu Miasta L., Starosta L. ustalił, że w dacie wywłaszczenia teren objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] miasta L. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r., zgodnie z którym przedmiotowy obszar przeznaczony był pod tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Co więcej przedmiotowy grunt objęty był również Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] im. [...], zatwierdzonym Uchwałą z dnia [...] grudnia 1972 r. Organ I instancji przyjął, że przedmiotowy teren przeznaczony był pod realizację przedszkola na 120 miejsc (symbol Cli Uop). W dniu [...] grudnia 2015 r. Starosta L. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której podtrzymano wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części wchodzącej w obszar aktualnych działek nr [...] i [...] (obr.28 - [...], arkusz mapy 6), położonych w L. przy ul. [...]. Przeciwna zwrotowi była przedstawicielka G. L., w ocenie której nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia, tj. pod zieleń osiedlową. Zdaniem wnioskodawców grunt objęty żądaniem zwrotu nie stanowi zagospodarowanej zieleni miejskiej, ponieważ zieleń ta nie powstała w sposób zaplanowany. W dodatku sporny teren nie ma charakteru skweru, a zieleń jest zielenią naturalną. Prezydent Miasta L. w piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r., odnosząc się do twierdzeń stron, wskazał, iż o zaplanowanym charakterze zieleni osiedlowej świadczą m. in. dokonane na tym gruncie nasadzenia drzew w rzędzie na obrzeżach działki celem oddzielenia terenu zielonego od terenu, na którym odbywa się ruch i parkowanie samochodów. Zaznaczył, że wspomniane drzewa nie wyrosły z samosiewu lecz stanowią w jego ocenie element zieleni osiedlowej, która stanowi niezbędny element osiedla mieszkaniowego. Jego zdaniem, nie pozostawia wątpliwości fakt, że drzewa i zieleniec, znajdujące się na gruncie objętym wnioskiem, tworzą infrastrukturę będącą niezbędnym elementem zorganizowanej całości jaką jest osiedle mieszkaniowe. Decyzją z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...] Starosta L. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez Prezydenta Miasta L. pod nr [...] jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0187 ha, stanowiąca część aktualnej działki nr [...] (obręb 28 - [...], arkusz mapy 6) oraz jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0611 ha, stanowiąca część aktualnej działki nr [...] (obręb 28 - [...], arkusz mapy 6). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. L. reprezentowana przez Prezydenta Miasta L.. Zdaniem Prezydenta Miasta L., Starosta L. orzekając o zwrocie gruntu na rzecz spadkobierców byłego właściciela naruszył art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W jego ocenie ustalenia organu I instancji są wybiórcze, nieprecyzyjne i przez to błędne. Przy rozpatrywaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę fakt, że znajdujące się na zwracanym gruncie części składowe nieruchomości stanowią elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego, które należy postrzegać jako zorganizowany zespół składników służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Rozpatrując złożone odwołanie, Wojewoda wskazał, że przesłanki zwrotu nieruchomości zostały uregulowane w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 774 z późn. zm.), dalej u.g.n., który w ust. 3 przewiduje, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. Regulacja ta znajduje zastosowanie także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych w oparciu o przepisy inne, niż wyżej powołana ustawa, w szczególności znajduje zastosowanie do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie natomiast z ust. 2 cytowanego artykułu, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zdaniem Wojewody przytoczone przepisy wskazują jakie przesłanki powinny zaistnieć aby można było dokonać zwrotu nieruchomości. Przepisy te uzależniają zasadność zwrotu, między innymi od okresu jaki upłynął, od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, do dnia rozpoczęcia inwestycji lub jej zakończenia, a analiza zebranego materiału dowodowego powinna dawać pogląd na to kiedy rozpoczęto lub czy w ogóle rozpoczęto inwestycję. Z prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego - w ocenie organu odwoławczego - wynika, że stanowiąca przedmiot postępowania zwrotowego nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedli L. Spółdzielni Mieszkaniowej, zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta L.. Nieruchomość wchodząca w areał działek nr [...] i [...], objęta była w dacie wywłaszczenia Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...] m. L., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. wraz ze zmianami i przeznaczona pod tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności, co więcej objęta była również objęta Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej części Dzielnicy "[...] im. [...] zatwierdzonym Uchwałą Nr [...]/72 Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1972 r., gdzie przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarze przeznaczonym pod budowę przedszkola na 120 miejsc. Jak wykazało postępowanie, na części wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano planowanego obiektu - przedszkola na 120 miejsc, lecz urządzono tereny zielone, o czym również świadczy załączona do odwołania dokumentacja fotograficzna. Wojewoda przypomniał, że w ocenie Starosty L., skoro nieruchomość nie została zagospodarowana w sposób opisany w dokumentach planistycznych, tj. pod budowę przedszkola na 120 miejsc, to nie jest dopuszczalne, aby powstanie i funkcjonowanie innej niż przewidzianej w planie infrastruktury osiedla mieszkaniowego stanowiło realizację celu wywłaszczenia. Organ II instancji nie podzielając powyższej argumentacji wskazał, że urządzona na przedmiotowych działkach zieleń stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, które należy postrzegać jako zorganizowany zespół składników osiedla służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Potrzeby te nie ograniczają się bowiem wyłącznie do kwestii o charakterze stricte mieszkaniowym. W niniejszej sprawie nie sposób przyjąć - zdaniem organu odwoławczego - że niezagospodarowanie terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania obowiązującym w dacie wywłaszczenia prowadzi do zbędności nieruchomości na cel. Miejscowy Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] im. [...], zatwierdzony Uchwałą z dnia [...] grudnia 1972 r. wskazywał jedynie rozmieszczenie danej inwestycji w terenie, określał sposób realizacji celu publicznego, nie doprecyzowywał celu wywłaszczenia. Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczeniem wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w akcie nabycia (wywłaszczenia). Wyznacznikiem na jaki cel jest wywłaszczona nieruchomość nie może być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, gdyż plan taki wyznacza jedynie ogólne ramy przyszłych działań inwestycyjnych, które w zależności od rodzaju są uszczegóławiane przez właściwe organy mogą ulegać zmianie. Wojewoda wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania obszaru spełnia rolę planistyczną co do sposobu zagospodarowania terenu, nie obliguje zaś właściciela do wybudowania obiektu budowlanego o funkcji określonej w planie. Funkcja planu miejscowego polega na tym, że ma chronić ład przestrzenny, który można uznać za dobro wspólne a także "normalizować" stosunki przestrzenne wynikające m. in. z oddziaływania nieruchomości na otoczenie. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ odwoławczy podkreślił, że sposób realizacji tak dużego przedsięwzięcia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, częstokroć ulega w toku realizacji zmianie i dopasowaniu do aktualnych potrzeb i okoliczności, ale nie zmienia to ogólnej oceny, że pomimo ewentualnych różnic w stosunku do pierwotnych planów i zamierzeń, cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego - został zrealizowany, a jego realizacja stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt: II SA/G1 631/14). W trakcie tworzenia osiedla mieszkaniowego odstąpiono od budowy przedszkola i zrealizowano w jego miejsce inne elementy infrastruktury osiedla (tzw. infrastrukturę towarzyszącą), utworzono tereny zielone (w tym nasadzono drzewa, trawnik), które bez względu na to, na jakim osiedlu zostały urządzone, są ich uzupełnieniem infrastrukturalnym pełniącym taką samą funkcję. Te okoliczności nie pozwalają - zdaniem Wojewody - na uznanie zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, gdyż nie nastąpiła zmiana jakości inwestycji określonej w akcie notarialnym, a jedynie modyfikacja planowanej inwestycji, nie zmieniająca jej charakteru publicznego poprzez dostosowanie projektowanego sposobu zagospodarowania tych terenów do zaistniałych potrzeb. Zmianę celu wywłaszczenia należy odróżnić od modyfikacji tego celu. Przez zmianę należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji, polegającą na zmianie charakteru celu, która w rozstrzyganej sprawie nie zachodzi, a o modyfikacji lokalizacji można mówić wtedy, kiedy mieści się ona w celu uzasadniającym wywłaszczenie (w niniejszej sprawie budowa osiedla mieszkaniowego). W ocenie organu II instancji o jakościowej zmianie nie sposób mówić w sytuacji, gdy nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy osiedla, a jej użycie nastąpiło na budowę urządzeń infrastruktury osiedla. Również fakt zagospodarowania działek w ramach osiedla im. [...], zamiast osiedli mieszkaniowych im. [...], których budowę wskazano w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. jako cel wywłaszczenia nie oznacza ich zbędności na cel wywłaszczenia. Bez wątpienia "[...]" są osiedlami wielorodzinnymi, zrealizowanymi wraz z urządzeniami usług podstawowych i towarzyszących. W tym kontekście zbędność na cel wywłaszczenia należy raczej oceniać w aspekcie charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowana obok zamierzonej. Ponadto cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (umowie) powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z nieruchomości, a przedmiotowa nieruchomość jest wykorzystana w ten sam sposób i służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców osiedla bez względu na to czy znajduje się na niej przedszkole czy inne elementy infrastruktury osiedlowej. Organ II instancji, podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, w myśl którego, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. (podobnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 7.06.2013 r., sygn. akt: II SA/Łd 372/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 23.01.2009 r., sygn. akt: II SA/Kr 1118/08, wyrok WSA w Lublinie z dnia 23.04.2015 r., sygn. akt: II SA/Lu 574/14). Wojewoda dodał, że teren zajęty pod osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. O. mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również wykluczyć możliwości by na terenie osiedla, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłości powstał np. jakiś obiekt bardziej potrzebny mieszkańcom (tak NSA w wyroku z dnia 27.11.2014 r., sygn. akt: I OSK 846/13). Nie można zatem wykluczyć sytuacji odwrotnej, by w miejsce obiektu powstała np. zieleń. Odnosząc się do decyzji organu I instancji, Wojewoda wskazał, że przyjmując kierunek wykładni prezentowany w decyzji organu I instancji, można sądzić, że każdy niezabudowany fragment nieruchomości położonej na terenie osiedla mieszkaniowego należałoby wykluczyć z infrastruktury osiedla, a tym samym urealniałaby się jego zbędność na cel wywłaszczenia, a w ocenie organu II instancji taki pogląd jest nie do zaakceptowania. Skargi na decyzję Wojewody wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. M. i H. K.. P. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 137 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona z L., tj. część działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], została zagospodarowana zgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] czerwca 1973 r., Rep. A Nr [...], tj. budowę osiedla mieszkaniowego [...], w sytuacji gdy przedmiotowe działki do chwili obecnej pozostają niezagospodarowane; 2/ naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności treści Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części dzielnicy "[...]- im. [...]", co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na działkach objętych postępowaniem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia; - art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe i lakoniczne uzasadnienie decyzji, w znacznej mierze zawierające opis przebiegu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, bez odniesienia się do całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym m.in. protokołu z oględzin nieruchomości oraz argumentacji organu I instancji przemawiającej za zwrotem objętej wnioskiem nieruchomości; - art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz odmowę zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy z analizy stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, iż wobec spełnienia przesłanek ustawowych do zwrotu wywłaszczonych działek decyzja Starosty L. była prawidłowa. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że podstawową kwestią, jaką należało w sprawie przeanalizować, jest kwestia celu na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. Zgodnie z treścią aktu notarialnego Rep. A Nr [...], jak również z treścią Ofert o dobrowolne odstąpienie nieruchomości kierowanych do S. M. w kwietniu 1971 r. wynika, iż postępowania wywłaszczeniowe były dokonywane pod budowę osiedli mieszkaniowych L. Spółdzielni Mieszkaniowej. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, tj. część obecnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w dacie wywłaszczenia zgodnie z zapisami Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa miasta L. zatwierdzonym w dniu [...] czerwca 1969 r. uchwałą Nr [...]/69 Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. przeznaczona była pod tereny mieszkalnictwa wysokiej intensywności. Ponadto, zgodnie z Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części dzielnicy "[...]- im. [...]" zatwierdzonym Uchwałą nr [...]/72 Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1972 r. teren zawnioskowany do zwrotu, tj. projektowanych działek [...] i [...] przeznaczony był pod realizację przedszkola na 120 miejsc - symbol Cli UOp na planie. Zdaniem skarżących w oparciu o analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności protokołu z oględzin nieruchomości z dnia [...] grudnia 2015 r., należy stwierdzić, że działki te bezsprzecznie nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, pomimo upływu ponad 40 lat od daty ich przejęcia. Skarżący wskazali, że "cel wywłaszczenia" winien być intepretowany wąsko i odnoszony do całości okoliczności sprawy, w tym w szczególności całości materiału dowodowego, tj. m.in. dokumentów zgromadzonych w sprawie i powołali się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 554/13, w którym Sąd wskazał, że "organ administracji, chcąc ocenić, czy w danej sprawie ziściły się przesłanki zwrotu nieruchomości wskazane w art. 137 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., zobowiązany jest do precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, który wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia." Z uwagi na fakt, iż "budowa osiedla mieszkaniowego [...]" jest dość ogólnym sformułowaniem należało przede wszystkim przeanalizować wszystkie dokumenty, w tym zapisy Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] im. [...]" zatwierdzonego Uchwałą nr [...]/72 Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] grudnia 1972 r., który to dokument zawierał szczegółowy opis inwestycji i niejako precyzował co na danym terenie miało zostać zlokalizowane. W stosunku do zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości żadne zmiany nie zostały uchwalone i wprowadzone przez stosowne organy - brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, decyzji, planów realizacyjnych czy map dotyczących realizacji osiedla. Z tych też względów, zdaniem skarżącej należy opierać się na dostępnych i znajdujących się w aktach planach oraz mapach. Z treści wskazanych dokumentów wprost wynika, iż na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości w ramach realizacji osiedla, zgodnie z oznaczeniem C 11 UOp winno powstać przedszkole na 120 osób. Zgodnie z planem "zieleń osiedlowa" miała być realizowana w ramach osiedla na innym terenie i została oznaczona symbolem C 25 ZP (baza zieleni miejskiej). Nadto, zdaniem skarżących realizacja rzekomych terenów zielonych w miejsce przedszkola stanowi istotną zmianę celu na jaki została wywłaszczona przedmiotowa nieruchomość. Ponadto zdaniem skarżących, zieleń osiedlowa winna mieć strukturę uporządkowaną, nie zaś przypadkową czy samoczynną. Nie każde tereny zielone mogą zostać uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 450/12, LEX Nr 1228992, wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 958/13, LEX Nr 1398417). Skarżący wskazał, że trawa samosiejka porastająca niezagospodarowaną nieruchomość nie stanowi elementu struktury osiedla, zwłaszcza że brak jest na tym terenie jakichkolwiek innych nasadzeń czy obiektów służących uprawnieniniu osiedlowej komunikacji (wydeptana ścieżka nie stanowi urządzonego ciągu komunikacyjnego), czy też służących wypoczynkowi i rekreacji mieszkańców takich jak ławki, place zabaw czy boiska. Na terenie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot brak jest jakichkolwiek urządzeń służących mieszkańcom oraz takich, które świadczyłby o powiązaniu funkcjonalnym z osiedlem mieszkaniowym. Zdaniem skarżącego organ II instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa dokonując dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności treści Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] im. [...]" zatwierdzonego Uchwałą nr [...]/72 Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...].12.1972 r., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że na działkach objętych postępowaniem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego poprzez realizację zieleni osiedlowej. Skarżący wskazał również, że rozważenia wymaga dokonanie przez organ II instancji rozszerzającej wykładni pojęcia "cel wywłaszczenia" poprzez przyjęcie, iż pomimo wyraźnie wskazanego w akcie notarialnym celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla "im. M. K. i im. H. S.", cel został zrealizowany poprzez budowę osiedla "[...]". Zdaniem organu takie zagospodarowanie terenu nie stanowi przesłanki do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż wszystkie te osiedla są osiedlami wielorodzinnymi. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić, gdyż jak już wskazano powyżej cel wywłaszczenia należy interpretować wąsko, jeśli nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla "im. M. K. i im. H. S." to nie powinna zostać przeznaczona pod budowę zupełnie innego osiedla "[...]". H. K. zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzez niezasadne uznanie, że wnioskowana do zwrotu nieruchomość położona w L., tj. część działek ewidencyjnych oznaczonych numerami [...] i [...], została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w umowie sprzedaży nieruchomości z dnia [...] czerwca 1973 r., Rep. A Nr [...], tj. budowę osiedla mieszkaniowego [...], w sytuacji gdy przedmiotowe działki do chwili obecnej pozostają niezagospodarowane; 2/ naruszenie przepisów postepowania i błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji tj.: - błędną ocenę zebranego materiału dowodowego, co doprowadziło do bezzasadnego ustalenia, że na działkach objętych postępowaniem o zwrot został zrealizowany cel wywłaszczenia; - niewłaściwe i zdawkowe uzasadnienie przedmiotowej decyzji, w którym skupiono się na opisie stanu faktycznego i kolejnych etapów postępowania, a jedynie lakonicznie odniesiono się do zebranych w sprawie dowodów świadczących o konieczności zwrotu przedmiotowej nieruchomości; - uchylenie decyzji Starosty orzekającej w przedmiocie zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy dobitnie wskazuje, że była ona prawidłowa i winna zostać utrzymana w mocy. Do skargi skarżącą dołączyła opinię o braku zagospodarowania nieruchomości, opatrzoną fotografiami. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Uzasadnienie skargi skarżącej zawiera podobną argumentację do tej, która zawarta została w skardze P. M.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] listopada 2014 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: ppsa), zarządził połączenie spraw ze skargi P. M. i H. K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia jej pod sygnaturą II SA/Lu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w rozstrzyganej sprawie skargi nie są zasadne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie zbędności tych nieruchomości na cel, na jaki zostały one wywłaszczone, tak więc pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n. - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego (jak w niniejszej sprawie) ponieważ dopiero w wyniku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub w dniu podpisania umowy, następowały skutki odebrania prawa własności nieruchomości dla realizacji tego celu. Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. uchylającą decyzję Starosty L. o zwrocie części nabytej na warunkach wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] projektowanej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0187 ha stanowiąca część aktualnej działki [...] w obrębie 28 - [...] oraz jako projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,0611 ha, stanowiąca część aktualnej działki nr [...] w obrębie 28 - [...], Wojewoda stanął na stanowisku, że celem wywłaszczenia dokonanego umową z dnia [...] czerwca 1973 r. była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z usługami przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową. Organ II instancji wywiódł powyższe z treści umowy, w której jako podstawę nabycia nieruchomości przywołano decyzję o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury dnia [...] marca 1968 r. [...] W orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntował się pogląd, że celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci, na przykład budynków handlowych czy usługowych. Takie bowiem osiedle obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, w związku z czym za wręcz niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania osiedla i jego mieszkańców uważa się pawilony handlowe, usługowe, szkoły i boiska sportowe, garaże, parkingi, ale także zieleń osiedlową, ciągi piesze. Przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona, w związku z czym o takiej zbędności nie może świadczyć fakt zagospodarowania całego osiedla, które tworzy urbanistyczną zorganizowaną całość. Z poczynionych przez organ bezspornych ustaleń wynika jednoznacznie, że teren zielony, istniejący na spornych działkach tworzy konieczne uzupełnienie infrastruktury osiedla, jest funkcjonalnie wykorzystywany jako naturalna przestrzeń pomiędzy budynkami i był zgodny z pierwotnym celem wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, w tym także z planem zagospodarowania osiedla, a przewidziane w planie realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją o lokalizacji szczegółowej budynki mieszkalne zostały wybudowane. Działki, których zwrotu domagają się skarżący - jak wynika z fotografii znajdujących się w aktach sprawy oraz przeprowadzonych oględzin nieruchomości - zostały wkomponowane w osiedle i stanowią niekwestionowaną część infrastruktury osiedlowej. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego potwierdza ustalenia i wyrażoną przez organ odwoławczy ocenę. Jak bowiem wynika z § 1 umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] czerwca 1973 r., Skarb Państwa nabył od S. M. nieruchomość w trybie określonym w art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), na której to nieruchomości oraz nieruchomościach sąsiednich została zlokalizowana budowa osiedla mieszkaniowego L. Spółdzielni Mieszkaniowej. Z treści § 1 tej umowy wynika, że lokalizacja osiedla została określona w decyzji o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] marca 1968 r. Ma to istotne znaczenie w sprawie, bowiem w tych właśnie granicach należy ustalić, jaki był cel wywłaszczenia nieruchomości S. M.. Wyjaśnić również należy, że grunt objęty był również Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...]. [...], zatwierdzonym Uchwałą z dnia [...] grudnia 1972 r. Jakkolwiek organ odwoławczy miał obowiązek wzięcia pod uwagę zapisów tego planu, to wszechstronnej oceny okoliczności realizacji celu wywłaszczenia dokonać należy przy uwzględnieniu treści umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] czerwca 1973 r., a nade wszystko w odniesieniu do funkcji, jaką spełnia obszar terenu objętego wnioskiem o zwrot, będąc - co jest bezsporne - częścią układu urbanistycznego zrealizowanego osiedla mieszkaniowego im. B. P.. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wszechstronna ocena zrealizowanych na tym terenie przedsięwzięć prowadzi do wniosku, że jedynym elementem całego zamierzenia inwestycyjnego budowy osiedla mieszkaniowego im. B. P., który bezsprzecznie nie został zrealizowany, była budowa przedszkola. Niemniej jednak, ustalenia poczynione w trakcie oględzin nieruchomości w sposób bezsprzeczny wskazują na zagospodarowanie terenu, w tym działek nr [...] i [...] , głównie jako tereny zielone, stanowiące naturalną przestrzeń między budynkami. Skoro więc opisywany teren został urządzony jako element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a jego stan zagospodarowania świadczy o tym, że spełnia on przeznaczone dla niego funkcje urbanistyczne, to cel wywłaszczenia został tym samym osiągnięty, co wyklucza zwrot nieruchomości. Ocena ta jest uzasadniona, niezależnie od wyeksponowanej i niekwestionowanej okoliczności zaniechania realizacji budowy przedszkola, którą to inwestycję skarżący utożsamiają - całkowicie bezzasadnie - z "zasadniczym przeznaczeniem" terenu, a jej niezrealizowanie - za przesłankę uniemożliwiającą uznanie omawianych działek za obszar zrealizowanego celu wywłaszczenia. Podkreślić należy, że budowy tak złożonych zespołów urbanistycznych, jakim były osiedla mieszkaniowe wznoszone w XX wieku przez spółdzielnie mieszkaniowe, przeznaczona na potrzeby nawet kilkudziesięciotysięcznych populacji mieszkańców, nie zawsze przebiegały dokładnie w sposób zaplanowany, bez odstępstw od przyjętych założeń. Wynikało to z dynamiki procesów inwestycyjnych, związanych często z okolicznościami trudnymi obecnie do zidentyfikowania. Tak też w ocenie Sądu należy ocenić okoliczność niezrealizowania jednego tylko elementu infrastruktury osiedla mieszkaniowego im. B. P., jakim miało być przedszkole. Podkreślić należy, że powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w aktualnie prezentowanych poglądach judykatury, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 25 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców i nie można również, co do zasady wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, na przestrzeni czasu powstał obiekt bardziej potrzebny jego mieszkańcom, a kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Odnosząc się do argumentacji skarżącego o konieczności rozważenia rozbieżności dotyczącej tego, że w umowie sprzedaży nieruchomości wskazano cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla im. M. K. i H. S., a cel został zrealizowany poprzez budowę osiedla im. B. P. to wskazać należy przede wszystkim, że w umowie przywołano rzeczywiście nazwy powyższy osiedli, wskazując jednocześnie w sposób ogólny, że są to tereny budowy osiedli mieszkaniowych realizowanych przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową. L. Spółdzielnia Mieszkaniowa w dacie podpisania umowy sprzedaży realizowała etapami budowę osiedli mieszkaniowych, bezpośrednio ze sobą sąsiadujących. O. im. [...] zostało w dacie podpisania umowy zrealizowane, kończyła się realizacja osiedla im. M. K., zaś na "najmłodszym" osiedlu im. B. P. pierwsze budynki zostały oddane do użytku w listopadzie 1975 r. Nazywanie osiedli również odbywało się etapami w zależności stopnia zaawansowania prac. Należy zgodzić się z argumentacją Wojewody, że cel wywłaszczenia należy oceniać w aspekcie charakteru inwestycji (osiedla wielorodzinne zorganizowane w podobny sposób), a nie jego nazwy. Na powyższe należy spojrzeć również z perspektywy czasu, w którym sporządzano umowę w formie aktu notarialnego, jak i treści samej umowy o dużym stopniu ogólność. Odnosząc się natomiast do przeprowadzenia uzupełniającego dowodu, o który wnioskowała w skardze H. K., wskazać należy, że art. 106 § 3 ppsa przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sąd uznał, że powyższy dowód nie wnosi nowych, nieznanych okoliczności do sprawy i kontrolę legalności opierał na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 ppsa). Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa. Wojewoda wydając kontrolowane orzeczenie dysponował prawidłowo zgromadzonym materiałem dowodowym, który trafnie ocenił w ramach przysługującego mu uprawnienia do swobodnej oceny dowodów. Ocena ta znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa i nie nosi cech dowolności. Natomiast samo dokonanie oceny odmiennej niż organ I instancji mieści się w ustawowych ramach stosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Mając zatem na uwadze fakt, że ponad wszelką wątpliwość działki nr [...] i [...] nie stały się zbędne dla organizacji i prawidłowego wykorzystania przestrzeni osiedlowej w rozumieniu art. 136 u.g.n., Sąd uznał skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak na wstępie.