II SA/Kr 1493/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. D. i I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 września 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. D. i I. D. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) umorzył wszczęte z urzędu na podstawie art. 26 ust.2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz. U. 2018 r. poz. 992 ze zm.) postępowanie w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z terenu działek nr [...], [...], obręb P. tj. z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu w dniu 11 lutego 2016 r. Organ ustalił, że w latach 2014 - 2015 na działki nr [...] [...] nawiezione zostały odpady w postaci gruzu budowlanego, które zaklasyfikowano jako odpad o kodzie 17 01 01 i 17 01 02, posiadaczem odpadów była właścicielka ww. działek K. S. oraz że odpady zostały nawiezione w celu ich wykonania podbudowy drogi. Decyzją wydaną w dniu 21 września 2015 r., znak: [...] [...] PINB w C. nakazał rozbiórkę wybudowanej na działce nr [...] drogi wraz z urządzeniem oświetlenia (5 szt. słupów oświetleniowych), placu postojowego (w części zrealizowanego poprzez zastosowanie materiału budowlanego jakim jest kostka betonowa, a w części przy zastosowaniu kamienia - tłucznia) oraz studni chłonnej wraz z siecią kanalizacji. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 marca 2016 r. organ ustalił, że w/w obiekty budowlane zostały usunięte. Podał również, że sporządzona w lipcu 2016 r. w ramach postępowania znak: [...] prowadzonego na wniosek J. i I. D. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie w obrębie działek nr [...] i [...] obręb P. "Ekspertyza dotycząca zmiany stanu wody w obrębie działek [...] i [...] wraz z określeniem wpływu na możliwość wystąpienia szkód w obrębie działek nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w P. ", potwierdziła, że w podłożu gruntowym w/w terenu zalega warstwa gruzu i kruszywa naturalnego o głębokości 0,19 m - 0,28 m, ale nie powoduje zaburzenia przepływu powierzchniowego wód opadowych oraz infiltracji w głębsze podłoże. Organ I instancji decyzją z dnia 22 września 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 grudnia 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Kr 300/17 uchylił decyzje organów obydwu instancji. W wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że odpady o kodzie 17 01 01 i 17 01 02 zostały nawiezione na działki nr [...] i [...] już w 2014 r. i wykorzystano je do utwardzenia działek, co wymagało zgłoszenia zamiaru wykonania takich robót budowlanych. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 9 marca 2016 r. organ ustalił, że odpady zostały usunięte. Nadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował organ, że obowiązek zawarty w decyzji nr [...] z dnia 21 września 2015 r., znak: [...] w ramach postępowania egzekucyjnego został wykonany, co zostało potwierdzone w protokole kontroli z dnia 15 września 2016 r. Burmistrz Miasta C. podał również, że w dniu 7 czerwca 2018 r. wydał decyzję znak: [...] odmawiającą nakazania A. G.-J. oraz B. J. (aktualnym właścicielom przedmiotowych działek) przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...], [...] (obręb P. ), gdyż jak wynika ze sporządzonej w tym postepowaniu opinii biegłego W. M. z marca 2018 r. dokonanie rozbiórki kostki brukowej i drogi asfaltowej w obrębie działki [...] było usunęło przeszkody powodujące zmiany w odpływie wody z działki [...]. Na podstawie "Ekspertyzy ..." sporządzonej w lipcu 2016 r. przez M. P. oraz opinii biegłego W. M. z marca 2018 r. organ ustalił także, że w rejonie otworów 1, 4 i 5 przedstawionych w załączniku do ekspertyzy znajduje się warstwa niekontrolowana składająca się z gruzu i kruszywa naturalnego o głębokości do 0,28 m, która stanowi prawdopodobnie pozostałość po rozbiórce nielegalnie wykonywanych robót budowlanych. Ponieważ jednak nie wpływa ona na zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich w sprawie nie znajduje zastosowania art. 26 ust.2 ustawy o odpadach. Dlatego też uznał, że z uwagi na brak podstawy prawnej, wszczęte postępowanie należało umorzyć. W uzasadnieniu decyzji organ ustosunkował się również do zastrzeżeń wniesionych w toku postępowania przez J. i I. D.. Odwołanie od decyzji złożyli I. i J. D.. Odwołujący zarzucili rozstrzygnięciu organowi I instancji obrazę: - art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach poprzez zaniechanie wydanie decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, w sytuacji potwierdzonego zgromadzonym materiałem dowodowym faktu zalegania od 2014 r. gruzu na działkach rolnych nr [...] i [...] obręb P.; - art. 105 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania wypadku gdy w stanie faktycznym sprawy zasadnym było wydanie rozstrzygnięcia konstytutywnego w myśl art. 26 ustawy o odpadach; - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej i wybiorczej (a przez to nieobiektywnej) oceny materiału dowodowego poprzez nadanie rozstrzygającego znaczenia dacie oględzin terenu przy jednoczesnym zignorowaniu dowodów o przeciwnej wymowie w postaci dokumentacji określającej ramy czasowe nawiezienia odpadów na działki rolne nr [...], [...] obręb P.. Odwołujący wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 września 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj.Dz. U. 2018 r. poz. 992 ze zm.) art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji, że przedmiotowe odpady zostały nawiezione na działki nr [...] i [...] w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2008 r. Nr 235 poz. 1614). O powyższym świadczą takie dokumenty jak: pismo z dnia 24 lipca 2014 r., którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przekazał organowi I instancji pismo odwołujących z dnia 23 lipca 2014 r. informujące o wykonaniu w obrębie działek [...] i [...] robót budowlanych polegających na utwardzeniu w/w działek gruzem oraz pismo odwołujących się z dnia 2 marca 2015 r. złożone do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C.. Przybliżony termin utwardzenia przedmiotowych nieruchomości wynika również z protokołu spisanego w dniu 8 kwietnia 2015 r., w którym opisano sposób utwardzenia działek [...] i [...] oraz wskazano cel utwardzenie terenu. Zgodnie z oświadczeniem W. S., nawieziony w 2014 r. gruz budowlany został wykorzystany do utwardzenia tej nieruchomości, gdyż grunt na tym terenie jest podmokły, co uniemożliwiało jakiekolwiek zagospodarowanie tego terenu. Dopuszczalną metodą odzysku wskazaną w w/w rozporządzeniu było utwardzenie powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. W ocenie kolegium, zalecenia WSA w Krakowie wskazane w wyroku z dniu 30 czerwca 2017 r., akt. II SA/Kr 300/17, a dotyczące ustalenia, czy utwardzenie gruntu miało miejsce przed 29 czerwca 2015 r. (tj. po wejściu w życie przepisów dotyczących wykonania robót budowlanych), zostały wykonane. Odnośnie do zasygnalizowanych przez WSA w Krakowie wątpliwości co do ustalonego stanu faktycznego sprawy w zakresie zalegania na działce nr [...] gruzu i kruszywa naturalnego oraz niewielkiego wzniesienia terenu na działce, kolegium wskazało, że organ I instancji zlecił w ramach postępowania [...] analizę morfologii, warunków hydrologicznych i hydrogeologicznych działki nr [...], [...] oraz [...]. Z ustaleń biegłego W. M. wynika, że nielegalnie wykonane roboty budowlane, szczególnie budowa drogi asfaltowej, spowodowały zmiany stosunków wodnych, natomiast aktualnie, po ich usunięciu, stosunki wodne są takie same, jak przed pracami budowlanymi, kiedy to z uwagi na minimalne spadki powierzchni na działkach nr [...] (w części zalewanej), nr [...] oraz nr [...] na analizowanym terenie musiały występować podtopienia. Usunięcie kostki brukowej oraz drogi asfaltowej w obrębie działki [...] było usunięciem przeszkody powodującej zmiany w odpływie wody z działki [...]. W ocenie biegłego obecny teren działek zbliżony jest do stanu naturalnego, aktualnie nawiązuje do powierzchni okolicznych działek i na całej powierzchni łagodnie opadała w kierunku północnym, natomiast niekontrolowany nasyp, który zalega na działce [...] (o którym wspominał także WSA w cytowanym powyżej wyroku) posiada dobrą chłonność i dlatego, biorąc pod uwagę przyczyny hydrogeologiczne, nie jest wskazana jego wymiana. Nadto ustalono, że aktualnie teren działek [...] i [...] porośnięty jest trawą, która na bieżąco jest koszona przez aktualnego właściciela nieruchomości. W ocenie kolegium organ I instancji zebrał materiał dowodowy w sposób rzetelny, właściwy i nie budzący wątpliwości. Na etapie prowadzonego postępowania wykazano, że odpady nawiezione na działki nr [...] oraz [...] były wykorzystywane do nielegalnego wykonywania robót budowalnych i zostały usunięte z tego terenu, tym samym w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 26 ust. ustawy o odpadach - właśnie z uwagi na brak przedmiotowych odpadów. W badanej sprawie organ I instancji przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie, o czym świadczy sporządza opinia biegłego, dwukrotna wizja lokalna oraz szczegółowe odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących. Nie ulega także wątpliwości, że wszystkie wymogi wskazane przez WSA w Krakowie zostały wykonane. Organ I instancji prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe. J. D. i I. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zobowiązania na zasadzie art. 145a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organu do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z terenu działek rolnych nr [...] i [...] obr. P. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - obrazę art. 26 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 pkt 14 ustawy o odpadach poprzez wyrażenie błędnego poglądu, że magazynowanie i składowanie na działkach rolnych [...], [...] obręb P. odpadów w postaci gruzu i kruszywa nawiezionych na ww. nieruchomości przed dniem 29 czerwca 2015 r. nie uzasadnia nałożenia na właściciela przedmiotowych nieruchomości obowiązku ich usunięcia, podczas gdy powinność taka wprost wynika z brzmienia normy wyrażonej w art. 26 ustawy o odpadach, - obrazę art. 105 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania, w sytuacji gdy podstawy faktyczne i prawne tworzące przedmiot postępowania w postaci odpadów składowanych na działkach rolnych z naruszeniem prawa budowlanego, czynią koniecznym dokonanie merytorycznego rozpoznania sprawy, a tym samym postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, - obrazę przepisu postępowania w postaci art.7,art.8, art 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., posiadającą wpływ na treść decyzji, poprzez brak dokonania obiektywnej i kompleksowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie dokumentującego fakt zalegania gruzu budowlanego (odpadów) na działkach rolnych [...], [...], skutkującą wewnętrzną sprzecznością podstawy rozstrzygnięcia z okolicznościami wskazanymi w uzasadnieniu decyzji oraz brak zajęcia stanowiska wobec wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu. W uzasadnieniu opisane wyżej zarzuty zostały rozwinięte. Skarżący w szczególności akcentowali, że WSA w Krakowie wydając wyrok II SA/Kr 300/17 jednoznacznie wskazał, że w sytuacji gdy utwardzanie odpadami gruntu miało miejsce przed dniem 29 czerwca 2015 r. bez dokonania zgłoszenia to było ono nielegalne. Zebrany materiał dowodowy potwierdza, że ówczesny właściciel nieruchomości nawiózł przed tą datą odpady nie posiadając ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ponadto usunięcie samowoli budowlanych na powyższym terenie miało na celu wyłącznie doprowadzenie do rozbiórki nielegalnie wzniesionych obiektów nie zaś usunięcie gruzu nawiezionego uprzednio na całą powierzchnię działek. W ocenie skarżących, organ posiadając wiedzę o niekontrolowanym nasypie, które występowanie zostało udokumentowane w opiniach powołanych przez organ biegłych P. i M. (dotyczących stanu istniejącego już po dokonaniu rozbiórki nielegalnie wzniesionych obiektów budowalnych) jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Rozbiórka nielegalnie wzniesionych obiektów na części przedmiotowego terenu nie może być utożsamiana z usunięciem nielegalnie nawiezionych uprzednio odpadów na całą powierzchnię działek rolnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Dlatego też celowym będzie zacytowanie uprzednio wyrażonej przez sąd oceny. W prawomocnym wyroku z dnia 30.06.2017 r., sygn. II SA/Kr 300/17 sąd stwierdził, że: - "podstawowa kwestia sporna w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, czy na terenie działek ewid. nr [...] i [...] nadal znajdują się odpady stanowiące gruz budowlany, czy też niewywiezione odpady poddane zostały procesowi odzysku poprzez wykorzystanie ich do utwardzenia gruntu na działkach". "Organy obu instancji mimo przeprowadzenia oględzin na ww. działkach (w dniu 9. 03. 2016 r.) i wykorzystaniu ekspertyzy (...) sporządzonej w lipcu 2016 r. przez mgr inż. M. P. powyższej kwestii nie wyjaśniły prawidłowo"; - "jeśli utwardzenie całości lub części gruntu na działkach nastąpiło przed 29 czerwca 2015 r. bez dokonania zgłoszenia to było ono dokonane nielegalnie. Kwestii tej organy także nie wyjaśniły. W tych okolicznościach, bez zebrania stosownego materiału i poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących nawiezionych odpadów na teren ww. działek oraz ich ewentualnego odzysku, stanowisko organów, iż odpady zostały poddane prawidłowo procesowi odzysku przez utwardzenie terenu gruntu na ww. działkach a zatem w sprawie nie znajduje zastosowania norma z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, a zatem wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu jest co najmniej przedwczesne"; - "w ponownym postępowaniu organ w oparciu o zgromadzony i uzupełniony materiał dowodowy zbada legalność wykonanych robót budowlanych na terenie przedmiotowych działek, mających prowadzić do ich utwardzenia. Tylko bowiem dokładne ustalenie stanu faktycznego w powyższym zakresie, pozwoli dokonać oceny, czy grunt na terenie działek nr [...] i [...] został legalnie utwardzony, a wykorzystane do tego odpady poddane zostały procesowi odzysku, czy też na skutek naruszenia prawa na terenie przedmiotowych działek zostały zgromadzone odpady, które nadal na nich pozostają." Nadto, decyzje obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem art.7 i art.77 k.p.a., a to dlatego, że organy niewłaściwie ustaliły stan faktyczny sprawy. Wbrew twierdzeniom organów wytyczne sądu nie zostały w całości zrealizowane. Nie zostało bowiem ustalone, czy dokonano zgłoszenia zamiaru utwardzenia gruntu, czy też nie, a zatem czy roboty budowlane wykonano legalnie. Sad wyraźnie nakazał zbadanie legalności wykonanych na terenie przedmiotowych działek robót budowlanych, mających prowadzić do ich utwardzenia. Zatem ustalenie, że odpady zostały nawiezione przed 29.06.2015 r. jest niewystarczające. Nadto, organy nie ustaliły jednoznacznie, czy na terenie działek nr [...] i [...] nadal znajdują się odpady stanowiące gruz budowlany. Organ I instancji powołując się na "Ekspertyzę ..." M. P. oraz opinię W. M. najpierw przyjął, że w podłożu gruntowym w/w terenu zalega warstwa gruzu i kruszywa naturalnego o głębokości 0,19 m - 0,28 m, by następnie ustalić, że znajdująca się na w/w terenie warstwa niekontrolowana w postaci piasku i gruzu o max. głębokości do 28 cm stanowi prawdopodobnie pozostałość po rozbiórce nielegalnie wykonywanych robót budowlanych, jednak nie wpływają one na zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w sprawie wykazano, że odpady nawiezione na działki nr [...] oraz [...] były wykorzystywane do nielegalnego wykonywania robót budowalnych i zostały usunięte z tego terenu. Tak więc ustalenia faktyczne są wewnętrznie sprzeczne. Nadto, zakwestionować należy ustalenie dokonane przez organ I instancji, że warstwa niekontrolowana składająca się z gruzu i kruszywa naturalnego o głębokości do 0,28 m stanowi prawdopodobnie pozostałość po rozbiórce nielegalnie wykonywanych robót budowlanych. Rzeczą organu jest bowiem stanowcze ustalenie stanu faktycznego, a nie ustalanie prawdopodobieństw. Sąd wyraźnie nakazał dokonanie ustalenia, czy na terenie działek ewid. nr [...] i [...] nadal znajdują się odpady stanowiące gruz budowlany. Nie do zaakceptowania jest również pogląd organu I instancji, że skoro stwierdzona na przedmiotowych działkach warstwa gruzu i kruszywa naturalnego nie wpływa na zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich, w sprawie nie znajduje zastosowania art. 26 ust.2 ustawy o odpadach. Ustalenie, że nasyp z gruzu i kruszywa naturalnego nie wpływa na zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak bowiem stwierdził sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 30.06.2017 r., sygn. II SA/Kr 300/17 rozporządzenie Ministra Środowiska z 19. 12. 2008 r. (Dz. U. 2008, nr 235, poz. 1614) dopuszczało utwardzanie powierzchni gruntu jako metodę odzysku odpadów z zachowaniem przepisów nie tylko prawa wodnego, ale również prawa budowlanego. Warunki te muszą być spełnione łącznie. Dlatego też nie można podzielić oceny kolegium, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy w sposób rzetelny, właściwy i nie budzący wątpliwości, a w postępowaniu wykazano, że odpady nawiezione na działki nr [...] oraz [...] zostały usunięte z tego terenu. Przykładowo, na zdjęciach z oględzin przeprowadzonych w dniu 9.03.2016 r. widoczne są cegły i kamienie. Nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu odwoławczego, że "nie ulega także wątpliwości, że wszystkie wymogi wskazane przez WSA w Krakowie zostały wykonane. Organ I instancji prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe". Powyższe uchybienia powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z wiążącej oceny dokonanej przez sąd po przeprowadzeniu kontroli uprzednio wydanej decyzji jednoznacznie wynika, że gdyby ustalono, że nawiezienie odpadów na przedmiotowe działki dokonane zostało z naruszeniem prawa budowlanego (bez zgłoszenia zamiaru utwardzenia gruntu) oraz że na działkach tych odpady nadal się znajdują, to wydanie decyzji z art.26 ust.2 ustawy o odpadach nie byłoby bezprzedmiotowe. Dla porządku można jedynie przypomnieć, że ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U.2018.992 t.j.) statuuje zasadę, że działalność polegająca na zbieraniu odpadów lub przetwarzaniu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia w postaci decyzji administracyjnej (art. 41 ustawy). Wyjątki od tej zasady określa przepis art. 45 ustawy. Zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z obowiązku tego zwalnia się osobę fizyczną i jednostkę organizacyjną niebędące przedsiębiorcami, wykorzystujące odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust.8. Stosownie zaś do art.27 ust. 8 ustawy osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalne metody odzysku, w myśl art.27 ust.10 ustawy, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska. Podkreślić także należy, że w myśl art.250 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 4 ust. 1, art. 7 ust. 4, art. 13 ust. 2a i 2b, art. 33 ust. 3, art. 36 ust. 13 i 14, art. 40 ust. 7 i 8, art. 42 ust. 2 i 3, art. 43 ust. 7, art. 43a ust. 8, art. 44 ust. 8 i 9, art. 47, art. 49 ust. 8, art. 50 ust. 2, art. 55 ust. 3 i 5 oraz art. 60 ustawy, o której mowa w art. 252, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, art. 7 ust. 2, art. 27 ust. 10, art. 30 ust. 4 i 5, art. 33 ust. 2, art. 66 ust. 5, art. 68 ust. 1, art. 94 ust. 2, art. 95 ust. 11, art. 96 ust. 13, art. 100 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 8, art. 118, art. 121 ust. 3, art. 124 ust. 6, art. 159 ust. 2, art. 160 ust. 8 oraz art. 167 ust. 7 niniejszej ustawy, nie dłużej jednak niż przez okres 36 miesięcy, od dnia wejścia tej ustawy w życie. Katalog odpadów zawierało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), wydane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r. o odpadach. W załączniku do rozporządzenia wymieniono odpady o kodzie 17 01 01 i 17 01 02. Stosownie do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527 z późn. zm.), obowiązującego do dnia 24 stycznia 2016 r. , odpady o kodach 17 01 01 i 17 01 02 mogły podlegać procesowi odzysku polegającemu na utwardzaniu powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego: do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych. Zgodnie z art.26 ust.1 i 2 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów wydawana jest decyzja nakazująca posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z powyższego wynika więc, że podstawą faktyczną zastosowania przepisu z art.26 ust. 2 ustawy o odpadach winno być ustalenie, że: 1) na terenie nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów znajdują się odpady, oraz że 2) spełniona została chociaż jedna z przesłanek negatywnych: - odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane zgodnie z przypisaną im prawem metodą odzysku, - odpady nie mogą lub nie mogły zostać wykorzystane na potrzeby własne, - ilość odpadów uniemożliwiała ich bezpiecznie wykorzystanie. Jeżeli zatem w odniesieniu do odpadów o kodach 17 01 01 i 17 01 02 dopuszczono proces odzysku oznaczony symbolem R14 oraz dopuszczono metodę odzysku polegającą na utwardzaniu powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego, to oznacza to, że wskazany proces odzysku i metoda odzysku będzie dopuszczalna, jeśli zachowane zostaną wszystkie warunki wszystkich przepisów odrębnych mających zastosowanie w sprawie. W kontrolowanej sprawie wtedy odzysk odpadów w postaci wykorzystania na utwardzenie terenu byłby dopuszczalny, gdyby nie naruszał on przepisów prawa wodnego, w szczególności przepisu art. 29 ust.1 z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (stanowiącego, że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak również odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie - Dz.U.2012.145 t.j.), jak również przepisów prawa budowlanego, w tym art.28 (Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31) oraz art.30 ust.1 pkt 2 (Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13) w związku z art.29 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2013.1409 t.j.). Dlatego też organy wadliwie ograniczyły się do oceny metody odzysku wyłącznie w odniesieniu do przepisów prawa wodnego. W oparciu o powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a..