II SA/Gl 955/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Sosnowcu na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 30 listopada 2017 r. nr 712/LVI/2017 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowanie pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Sosnowcu, działając na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1260, ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) i art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1868 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1523) podjęła w dniu 30 listopada 2017 r. uchwałę nr 712/LVI/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia. Pismem z dnia 3 października 2018 r. skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Sosnowcu, zarzucając jej rażące naruszenie prawa - tj. art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 18 ust. 2 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską w Sosnowcu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały poprzez ustalenie w § 1 w § 2 ust. 1 uchwały wysokości opłat za usunięcie pojazdu, opłat za parkowanie pojazdu na parkingu strzeżonym oraz kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, a także na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której nastąpiło uchwalenie opłat. W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały w zakresie § 1 i § 2 ust. 1. W uzasadnieniu skargi Prokurator odwołała się regulacji art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazując na dwie materialnoprawne przesłanki, którymi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały, tj. koniecznością sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym oraz kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Maksymalne kwotowe stawki opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym obowiązujące w 2018 r. określone zostały w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. 2017, poz. 772). Rada Miejska w Sosnowcu, pełniąca funkcje organu powiatu, wymienioną na wstępnie uchwałą ustaliła wysokość opłat za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz opłat związanych z odstąpieniem od usunięcia pojazdu. Wysokość ta jest zbliżona do stawek maksymalnych. Jednocześnie Gmina Sosnowiec zawarła w dniu 29 marca 2018 r. z podmiotem gospodarczym - tj. "A" A. W. umowy regulujące m.in. warunki usuwania pojazdów i przechowywania pojazdów usuniętych oraz określające kwoty z tym związane. Analiza wysokości rzeczywistych kosztów usunięcia pojazdów i ich przechowywania wynikająca z treści zawartych umów wskazuje, że są one znacznie niższe od stawek określonych w uchwale Rady Miejskiej. Zdaniem Prokuratora Gmina zapewnia sobie w ten sposób niezasadne wpływy do budżetu, a taka praktyka nie znajduje uzasadnienia w treści przesłanek określonych w art. 130a ust. 3 cytowanej ustawy. Prokurator w skardze przytacza konkretne stawki jako przykłady, tj. maksymalne stawki według wymienionego powyżej obwieszczenia, stawki przyjęte w kwestionowanej uchwale oraz koszt rzeczywisty wynikający z zawartych umów. W każdym przypadku czy to w przypadku usunięcia rowera, motocykla czy pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, czy powyżej 7,5 t do 16 t i powyżej - stawka wskazana w uchwale była nieco niższa niż maksymalna w obwieszczeniu, a jednocześnie zdecydowanie wyższa niż ta wskazana w zawartej umowie. Podobnie sytuacja kształtowała się w przypadku stawek za przechowywanie wymienionych pojazdów na parkingu. Prokurator podkreśliła, iż uchwała organu samorządu terytorialnego w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść zdeterminowana będzie wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji zadań i rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów, a nie innymi okolicznościami, które mają zapewnić dodatkowe wpływy do budżetu. Ustawodawca w art. 130a ustawy wskazał jedynie dwa kryteria, które winny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami. W tym stanie rzeczy w ocenie strony skarżącej opisana praktyka organu wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zasadnym jest więc wniesienie skargi celem stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina Sosnowiec wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie działając z daleko idącej ostrożności procesowej o odrzucenie skargi. Przed rozpoczęciem sporu co do istoty sprawy gmina postawiła zarzut, iż skarga nie została wniesione przeciwko gminie lecz przeciwko jej organowi. Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 podkreślił, iż zasadą jest właściwym do reprezentowania jest wójt, burmistrz czy prezydent miasta - a nie rada miasta. W związku z powyższym, w ocenie pełnomocnika, skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów, pełnomocnik organu wskazał, że stawki w zaskarżonej uchwale nie mają charakteru karnego, tym niemniej stanowią one bezpośredni skutek zachowania niezgodnego z prawem. W ocenie gminy ustanowienie stawek na poziomie wskazanym w uchwale pozwala na sprawą realizację zadań oraz rzeczową analizę rzeczywistych poniesionych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów. Analizując bowiem rzeczywiste koszty w tym zakresie należy wskazać koszt: holowania, parkowania, zorganizowania licytacji pojazdów, ocenę techniczną oraz składki na ubezpieczenie OC. W wielu przypadkach gmina realizując przedmiotowe zadanie nie może odzyskać poniesionych kosztów z uwagi na bezskuteczną egzekucję albo nawet wobec braku możliwości ustalenia osoby zobowiązanej do poniesienia tych kosztów. Wszystkie to okoliczności zostały wzięte pod uwagę w toku tworzenia uchwały i stanowią podstawę ustalenia stawek w niej opisanych. W świetle powyższego złożone wnioski są zasadne. W trakcie rozprawy przeprowadzonej przez Sąd w dniu 30 stycznia 2019 r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w Katowicach podtrzymała skargę i zawartą w niej argumentację, z tym, iż wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości. Nadto nie zgodziła się z wnioskiem o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwala stanowi akt prawa miejscowego, którego podstawę stanowi art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94). Akty prawa miejscowego wraz z rozporządzeniami stanowią kategorię źródeł prawa określanych jako "podustawowe" (zajmują w hierarchii miejsce poniżej ustaw, zaś legitymacja upoważniająca do ich wydania wynika z upoważnienia ustawowego). Natomiast, jak można byłoby wnosić po analizie postanowień art. 94 regulującego zasady wydawania aktów prawa miejscowego oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który określa formułę delegacji ustawowej stanowiącej podstawę rozporządzenia, zakres samodzielności (swobody) prawotwórczej organów podejmujących akty prawa miejscowego jest szerszy (większy), aniżeli jest to w przypadku rozporządzeń. Wniosek taki jest jednak nieuprawniony, zwłaszcza jeśli chodzi o akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, wydawane na podstawie upoważnienia szczegółowego (por. D.Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Warszawa 2003, s.156). Taki charakter (wykonawczy) ma uchwała rady powiatu podejmowana na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990). Najogólniej rzecz ujmując, podobnie jak w przypadku rozporządzeń, związanie upoważnieniem ustawowym organu podejmującego akt prawa miejscowego jest bardzo ścisłe. W szczególności dotyczy to obowiązku respektowania granic przedmiotowych i podmiotowych wyznaczonych upoważnieniem ustawowym, jak i koniecznością kierowania się "wytycznymi" wynikającymi wprost z normy stanowiącej upoważnienie, jak i z samej ustawy (zwłaszcza jej celów). W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że brak jest w sprawie podstaw do odrzucenia skargi. Skarga prokuratora wniesiona została na uchwałę organu, w tym przypadku uchwałę Rady Miasta, działającej jako organ powiatu. Brak jest tym samym podstaw do twierdzenia, że skarga została wniesiona nie przeciwko gminie lecz jej organowi. Zaskarżona została bowiem uchwała organu gminy, a gminę reprezentuje w postępowaniu prezydent miasta. W niniejszym postępowaniu Gminę Sosnowiec w niniejszym postępowaniu reprezentuje Prezydent Miasta Sosnowiec, działający przez pełnomocnika. Odnosząc się natomiast do meritum zagadnienia wskazać należy, że stosownie do przywołanego powyżej art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym, rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. W art. 130a ust. 6a ustalono maksymalną wysokość stawek kwotowych opłat za umieszczenie na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym pojazdów usuniętych z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy. Maksymalne stawki określone w ust. 6a, obowiązujące w roku kalendarzowym, ulegają corocznie zmianie na następny rok w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych. Na nowy rok kalendarzowy właściwy minister ogłasza w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim maksymalne aktualne stawki tych opłat. Ustawodawca w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym określił przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu podejmując stosowną uchwałę na podstawie tego przepisu. Są to: konieczność sprawnej realizacji zadań polegających na usuwaniu z drogi pojazdów oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jak wynika z upoważnienia ustawowego, rada powiatu uzyskała relatywnie szerokie uprawnienia prawotwórcze, przy czym nie ma w tym zakresie pełnej swobody, pozostając związana dwoma zasadniczymi dyrektywami odnoszącymi się do ustalania wysokości opłat i kosztów: po pierwsze – wysokość opłat jak i wysokość kosztów ma wynikać z konieczności zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi; po drugie - wysokość opłat jak i wysokość kosztów powinna być wyliczona z uwzględnieniem kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jeśli chodzi o pierwszą z tych dyrektyw, to ma ona charakter "sprawnościowy" i niewiele z niej konkretnego wynika poza tym, że wysokość ustalonych opłat i kosztów powinna być taka, aby powiat mógł w sposób sprawny zadania określone w 130a ust. 1 i ust. 2 wykonywać, np. bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni wolne od pracy. W przypadku drugiej dyrektywy sytuacja jest inna, bowiem w kwestii określenia wysokości opłat i kosztów odsyła ona do rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jest to uzasadnione z punktu widzenia istoty opłaty administracyjnej, która powinna odpowiadać ponoszonym kosztom, a nie służyć celom komercyjnym. Wobec tego wysokość opłat i kosztów określonych w uchwale powinna odpowiadać kosztom rzeczywistym i to nie takim, które są w praktyce stosowane na obszarze całego kraju czy województwa, czy też nawet na obszarze innego powiatu. Mają to być koszty rzeczywiste, stosowane na obszarze tego konkretnego powiatu, którego organ podejmuje uchwałę. W judykaturze podnosi się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Sz 1314/17 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2644/14). Nie może ulegać wątpliwości, że prawidłowa realizacja przez radę powiatu delegacji ustawowej wynikającej z art. 130a ust. 6 przywołanej ustawy powinna być poprzedzona szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie przez radnych, a następnie przez organ nadzoru, ewentualnie sąd administracyjny miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona zgodnie z ustawowymi kryteriami oraz stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawowe, czy też została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów. Ponieważ z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek sporządzania uzasadnień podejmowanych w tym przedmiocie uchwał to fakt przeprowadzenia takiej kalkulacji powinien wynikać z innych dokumentów sporządzonych na etapie poprzedzającym podjęcie uchwały, z wnioskami z których powinni być zapoznani członkowie właściwej komisji rady powiatu opiniującej projekt uchwały oraz radni, przed głosowaniem. Powinno to znaleźć przy tym odzwierciedlenie w dokumentacji prac komisji oraz rady (zob. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 861/18 czy z dnia 4 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 826/18). Najpóźniej, szczegółowe oraz zawierające rzeczywiste dane uzasadnienie, przyjętych w uchwale stawek opłat powinno być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Nie zostały przedstawione w sprawie żadne dokumenty związane z podejmowaniem przez radę przedmiotowej uchwały. W żaden sposób organ reprezentujący Radę Miasta w Sosnowcu nie wykazał, że wysokość stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na wyznaczonym parkingu strzeżonym oraz wysokość stawek kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, została określona na podstawie (z uwzględnieniem) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Wręcz przeciwnie z przywołanych umów, jakie Gmina zawarła w celu realizacji powyższego zadania wynika, że stawki w nich ustalone odbiegają od tych przyjętych w zaskarżonej uchwale. W tej sytuacji, nawet jeśli mieszczą się one w granicach przewidzianych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów, to nieuwzględnienie dyrektywy (dyspozycji) określającej materialną zasadę ustalania wskazanych opłat i kosztów, przesądza w konsekwencji, że ustalenie ich nastąpiło w sposób dowolny i arbitralny. W rezultacie z posiadanej dokumentacji można wyprowadzić wniosek, że w zasadzie jedynym kryterium jakim kierował się projektodawca były maksymalne stawki opłat wynikające z ustawy. Również na etapie postępowania sądowego nie zostało wykazane aby przyjęte w zaskarżonej uchwale wysokości opłat były ustalone przy zachowaniu wymogów i kryteriów wynikających z art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Także bowiem na tym etapie Gmina nie przedstawiła żadnych miarodajnych kalkulacji uzasadniających przyjęte wysokości opłat ustalonych w uchwale. Tylko gołosłowne twierdzenia, że w rzeczywistych kosztach usunięcia i przechowywania pojazdów, jakie ponosi gmina należy wskazać koszt holowania, parkowania, zorganizowania licytacji pojazdów, ocenę techniczną pojazdów oraz składki na ubezpieczenie OC, nie poparte żadnymi dowodami i przygotowaną na ten cel dokładną kalkulacją, są niewystarczające i w żaden sposób nie dowodzą, że ustalone w uchwale opłaty związane są z "koniecznością sprawnej realizacji zadań" o jakich mowa w art. 130a ust. 6 cytowanej ustawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zostało w żaden sposób wykazane aby wysokość przyjętych w zaskarżonej uchwale opłat została ustalona w oparciu o wynikające z art. 130a ust.6 Prawo o ruchu drogowym kryteria. Skutkowało to przyjęciem, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu w związku z treścią art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji sprzecznie z prawem. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności jako aktu prawa miejscowego w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) w związku z art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym.