II SA/Gl 981/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jastrzębiu - Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Jastrzębiu - Zdroju z dnia 25 lutego 2016 r. nr III.25.2016 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 3 w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9:00 do 13:00". Rada Miasta Jastrzębie - Zdrój uchwałą z dnia 25 lutego 2016 r. nr III.25.2016 w sprawie parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz wysokości opłat pobieranych z tego tytułu na terenie Miasta Jastrzębie – Zdrój (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2016 r., poz. 1368), wydaną na podstawie przepisów: art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 – dalej u.d.p.), art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm. – dalej u.s.g.), w §3 ustaliła, że "Opłata pobierana będzie z góry w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach od 9.00 do 17.00, oraz w soboty w godzinach od 9.00 do 13.00 w systemie samoobsługowym za pomocą parkomatów." Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Jastrzębiu - Zdroju, w zakresie postanowień zawartych w §3, w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9.00 do 13.00". Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie §135 w zw. z §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wykroczenie poza delegację ustawową zawartą w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. i uchwalenie prawa pobierania opłat w strefie płatnego parkowania w soboty, podczas gdy kompetencja ta nie została udzielona organowi stanowiącemu Gminy. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności §3 zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień zawartych w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9.00 do 13.00", jako naruszających w sposób istotny prawo. W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowe, podano m. in., że obecnie są dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 90), oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji "dni roboczych", dlatego pojęcie to należy ustalać w oparciu o ustawową kategorię dni wolnych od pracy. Zamknięty katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 roku o dniach wolnych od pracy i obejmuje on niedziele oraz święta tam wymienione. Z tego wynika, że sobota nie została uznana za dzień ustawowo wolny od pracy. Należy więc dokonać rozróżnienia na dni, które nie są wolnymi od pracy, a zatem są dniami roboczymi oraz na dni wolne od pracy wyliczone w ww. ustawie. Każdy dzień, który nie został przez ustawodawcę uznany za dzień wolny od pracy jest dniem roboczym i dlatego właśnie, w ocenie organu, za taki dzień należy uznać również sobotę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 53 §3 p.p.s.a. Z tego też względu skargę uznać należało za skuteczną i podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie z art. 13b ust. 1 i 2 u.d.p. "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (ust. 1). Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej." Nie jest sporny fakt spełnienia drugiej z przesłanek uzasadniających ustalenie strefy płatnego parkowania, czyli przesłanki uzasadniającej lokalizację strefy w miejscu charakteryzującym się znacznym deficytem miejsc parkingowych. W centrach miast deficyt miejsc parkingowych zwykle ma charakter realny, także w soboty, kiedy odbywa się handel. W związku z tym strefa płatnego parkowania, służąca wymuszeniu odpowiedniej rotacji pojazdów, może mieć uzasadnienie. Problem sprowadza się jednak do wykładni "dni roboczych" w rozumieniu art. 13b ust. 1 u.d.p. Sąd w niniejszym składzie podzielił tu argumentację NSA wyrażoną w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 3507/15, w którym to dokonano analizy wyżej cytowanych przepisów. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W świetle przywołanego wyroku NSA nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała wymaga zaliczenia jej do aktów prawa miejscowego. Adresatami jej są wszystkie osoby fizyczne i podmioty gospodarcze, korzystające z możliwości parkowania w strefie. Należy przy tym wykluczyć przyjętą przez organ administracji koncepcję wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, co wynika również z przywołanego wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. Upoważnienie ustawowe do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne, a zatem nie może opierać się na domniemaniu, czy wykładni rozszerzającej. Z kolei wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest dopuszczalne w tych przypadkach, kiedy dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, kiedy dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać określony skutek prawny (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 246 i podane tam orzecznictwo). Tymczasem wskazywana ustawa z 1951 r. zawiera jedynie regulację odnoszącą się do dni wolnych od pracy, nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, rozkładem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasad udzielania takich dni przez pracodawców. To z kolei wyklucza możliwość wnioskowania a contrario oraz przyjęcia, że z samego faktu nieujęcia w omawianym katalogu sobót, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby do sprzeczności z pozostałym ustawodawstwem regulującym czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI, rozdziału II, ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1666). Przy tym w uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, NSA – przywołując uchwałę NSA z dnia 25 czerwca 2001 r., FPS 7/00 (publ. w ONSA z 2001 r., nr 4, poz. 149) – zgodził się, że obecnie wyróżnić można dwie kategorie dni wolnych od pracy: te, które wynikają z ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, oraz te, które wynikają z ustawowej zasady pięciodniowego tygodnia pracy. Pięciodniowy tydzień pracy ma charakter ustawowy i powszechny, a w praktyce dniem wolnym od pracy, ustalonym w rozkładach pracy, jest z reguły sobota. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały kładzie wprawdzie nacisk na procesowe skutki (negatywne dla strony) ewentualnego zrównania soboty z dniem roboczym, ale w sensie systemowym wykładnia ta – jak przyznaje NSA w ww. wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. – ma także znaczenie na gruncie przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. Wyprowadzona została ona bowiem z normy prawa administracyjnego, z uwzględnieniem uwarunkowań materialnoprawnych związanych z regulacją pracowniczego czasu pracy, a ta ostatnia ma decydujące znaczenie dla wyróżnienia kategorii "dnia roboczego". Tego rodzaju podejście znalazło wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16). Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w ww. orzecznictwie, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 §4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, a także zważywszy na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa, to należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Stąd wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać ten sposób jego rozumienia, który by zapewniał bezpieczeństwo prawne, a zatem, aby wykładnia tego przepisu nie prowadziła do niejednolitej wykładni takich samych pojęć w ramach administracyjnego prawa materialnego oraz procesowego. Dodatkowo, wskazać należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jednocześnie, wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji). Skoro z przywołanego orzecznictwa (w części zapadłego już przed wydaniem zaskarżonej uchwały i publikowanego w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wynikało, iż kwestia charakteru sobót była sporna, stąd brak było podstaw, by Rada Miasta przyjmowała wykładnię prowadzącą do rozszerzenia obciążeń publicznoprawnych wobec adresatów kwestionowanej regulacji. Wprowadzenie ich wymaga wyraźnej podstawy prawnej, a tej nie było. Wskazać również należy, że Rada Miasta w kwestionowanym §3 również wyraźnie odróżniła "dni robocze od poniedziałku do piątku" oraz soboty, które umieściła poza katalogiem "dni roboczych". Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r., II FSK 3595/13, stwierdzono, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał." Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w § 3 w części obejmującej wyrażenie "oraz w soboty w godzinach od 9:00 do 13:00". Zaskarżona uchwała w tym zakresie została wydana z istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 13b ust. 1 i 3 – 4 u.d.p. oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP. Nie można natomiast było zgodzić się z tezą skargi, że istotne naruszenie prawa wynika z naruszenia Zasad techniki prawodawczej. W wyroku NSA z 5 maja 2011 r., sygn. I OSK 1058/10, stwierdzono bowiem, że "Zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa. Podobnie stwierdzono w wyroku WSA we Wrocławiu z 20 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Wr 768/15, gdzie wskazano, że samo naruszenie przepisów "Zasad techniki prawodawczej" w zasadzie zawsze będzie miało charakter nieistotnego naruszenia prawa (zob. też wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.