II SA/Ol 1318/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zwrotu nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. Starosta "[...]", decyzją z dnia 27 lutego 2012 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu, na wniosek "[...]", wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej numerami "[...]"g, stanowiącej własność "[...]", jako bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji wywiódł bowiem, że przedmiotowa nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz sprzedana Skarbowi Państwa przez właścicieli, na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 24 października 1986 r., a obowiązujące przepisy dopuszczają rozpatrywanie spraw o zwrot nieruchomości przejętych wyłącznie w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych kończących postępowanie wywłaszczeniowe, bądź na podstawie umów cywilnoprawnych sporządzanych zgodnie z innymi przepisami prawa. Po rozpatrzeniu odwołania "[...]", Wojewoda "[...]", decyzją z dnia 31 maja 2012 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji, zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał, że żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, jako nabytej w drodze cywilnoprawnej, nie podlegało załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji, zasadnie umorzono postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł do tut. Sądu "[...]", żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 794/12, uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Wojewody "[...]" na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd stwierdził m.in., że w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603, z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n.", zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości), stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Sąd zgodził się z wyrażonym w wyniku poprawnej interpretacji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. stanowiskiem skarżącego, według którego na podstawie przepisów tej ustawy, dopuszczalny jest co do zasady zwrot nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd zaznaczył, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia, stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd były to umowy szczególne, zawarte w efekcie negocjacji, poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji nie były to umowy w pełni dobrowolne, gdyż ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Zbycie nieruchomości w drodze takich umów było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. W ocenie Sądu, nabycie nieruchomości w takich okolicznościach mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Sąd podkreślił jednocześnie, że chodzi o stan prawny obowiązujący po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), zmieniającej przepis art. 216 u.g.n. z dniem 22 września 2004 r. Wskazał, że ustalenie, czy nieruchomości zostały nabyte na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy, obowiązujących w dacie nabycia nieruchomości. Sąd wywiódł z treści art. 8 ust. 1, art. 13, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 53 ust. 1 i art. 54 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, że nie można analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem Sądu, z tych powodów umowa kupna-sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że jeśli umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia", to do podjęcia prawidłowego orzeczenia w kontrolowanym postępowaniu było konieczne ustalenie, czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 24 października 1986 r. zawarta została na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd stwierdził, że z treści aktu notarialnego wynikają wątpliwości co do tego, czy umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości, została zawarta dobrowolnie, czy w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia. Wskazał, że organ odwoławczy, aby rozwiać powyższe wątpliwości, powinien wziąć pod rozwagę wszystkie inne dowody, niż dotychczas zebrane w sprawie i wynikające z nich okoliczności, w tym przyczyny negatywnie rozpoznanego wniosku rodziców skarżącego o pozwolenie na budowę gospodarstwa rolnego na przedmiotowej nieruchomości, treść oferty kupna sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia 24 października 1986 r. skierowanej przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji Miejskich w "[...]"do "[...]" i związane z nią negocjacje i w tym kontekście należycie rozważyć zeznania skarżącego, mając na uwadze ówczesne uwarunkowania, towarzyszące zawieraniu umów sprzedaży Skarbowi Państwa nieruchomości niezbędnych na cele publiczne. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Gminy Miasta "[...]"od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3040/12, oddalił skargę kasacyjną i zasądził od Gminy Miasta "[...]"na rzecz "[...]" kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA nie zgodził się z zarzutem, że tut. Sąd nietrafnie uznał, iż organ wbrew treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., nie wypełnił obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zauważył, że tut. Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku szczegółowo wskazał okoliczności, które nie zostały w sprawie dostatecznie wzięte pod uwagę przy ocenie charakteru zawartego aktu materialnego. Ponadto, NSA stwierdził, że w akcie notarialnym jasno wskazano cel publiczny, pod który sprzedana została nieruchomość, a w obiegu prawnym funkcjonowała decyzja Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego zatwierdzająca plan realizacyjny bazy przeciwpowodziowej. NSA zgodził się z tut. Sądem, że zgodnie z przepisami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, czynności podejmowane w tej sprawie były elementami procedury określonej w ustawie, której wyczerpanie poprzedzało ewentualną decyzję o wywłaszczeniu. Do takich czynności należą m.in. negocjacje dotyczące zawarcia umowy kupna sprzedaży. Samo wywłaszczenie przez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z ww. ustawą miałoby nastąpić wtedy, kiedy zawarcie umowy (art. 53 ust. 1 ustawy) okazałoby się niemożliwe. Organ wszystkich tych okoliczności nie wziął pod uwagę. Skoro zatem, zgodnie z obowiązującym w dacie zawarcia umowy kupna-sprzedaży prawem, wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny mogło nastąpić zarówno w drodze umowy cywilno-prawnej, jak i decyzji administracyjnej, nieusprawiedliwione byłoby różnicowanie sytuacji byłych właścicieli nieruchomości ze względu na formę przeniesienia jej własności. Osoby godzące się na umowne wyzbycie się nieruchomości na cele publiczne byłyby obecnie (w sprawach o zwrot nieruchomości) w gorszej sytuacji, niż te, które postąpiły odmiennie i zostały wywłaszczone na mocy decyzji administracyjnych. Decyzją z dnia 5 listopada 2014 r., Wojewoda "[...]"uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Stwierdził bowiem, że Starosta winien rozpoznać przedmiotowy wniosek merytorycznie, z uwzględnieniem wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej przez sąd administracyjny. Starosta "[...]", decyzją z dnia 26 lipca 2016 r., orzekł o zwrocie "[...]"własności nieruchomości położonej w "[...]", oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działki "[...]", stanowiącej własność Miasta "[...]"; ustalił wysokość należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę 255.770 zł, którą "[...]"jest zobowiązany wpłacić na rzecz Miasta "[...]", w 10 ratach rocznych, tj. po 25.577 zł każda; pierwsza rata płatna w terminie 14 dni, od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, zaś pozostałe 9 rat wraz z należnym oprocentowaniem płatne w terminie do 1 sierpnia każdego roku. Starosta orzekł, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie rozpoczęto również żadnych prac związanych z budową bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej oraz innej inwestycji przeznaczonej na cel publiczny. Tym samym, uwzględniając treść powołanego wyżej wyroku tut. Sądu, stwierdził, że zachodzą przesłanki do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i do orzeczenia o jej zwrocie byłemu właścicielowi. Organ podniósł, że były właściciel otrzymał za wywłaszczenie nieruchomości odszkodowanie w wysokości 3.166.002 zł. Zgodnie z art. 140 ust. 1 i 2 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, były właściciel zobowiązany jest do zwrotu otrzymanego odszkodowania, które podlega waloryzacji i denominacji z tym, że jego wartość po waloryzacji nie może być wyższa niż wartość nieruchomości w dniu zwrotu. W celu określenia aktualnej wartości nieruchomości sporządzono operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości w dniu zwrotu. Wartość działki nr "[...]"wyniosła 82.376 zł, zaś wartość działki nr "[...]"– 429.164 zł, łączna wartość nieruchomości wyniosła 511.540 zł. Zgodnie z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r. w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Wartość zwaloryzowanego odszkodowania wynosi 258.608,90 zł. Starosta wyjaśnił również, że nieruchomość została wywłaszczona przed dniem 5 grudnia 1990 r., zatem wartość podlegająca zwrotowi na rzecz Miasta "[...]"wynosi 255.770 zł, tj. 50 % aktualnej wartość nieruchomości. Starosta podał ponadto, że "[...]"wniósł o rozłożenie kwoty podlegającej zwrotowi na raty na okres 10 lat. Wykazał on, że uzyskiwał dochody niższe od dochodów z tytułu minimalnego wynagrodzenia za pracę, to jest miesięcznie: w 2011 r. - 1386 zł; w 2012 r. - 1500 zł; w 2013 r. - 1600 zł; w 2014 r. - 1680 zł i w 2015 r. - 1750 zł. W odwołaniu, złożonym od tej decyzji, Gmina Miasto "[...]"podniosła, że WSA w Olsztynie i Starosta "[...]"nie wykazali, by w czasie zawierania umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej działki sprzedający znajdowali się pod presją groźby wywłaszczenia. Istnienie takiego zagrożenia nie wynika również z treści umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Ponadto, akt ten zawiera jedynie zapisy dotyczące przeznaczenia zakupionej działki i nie zawiera jakichkolwiek usankcjonowanych zobowiązań do zagospodarowania działki w sposób zgodny z okazanymi przez kupującego decyzjami. Brak więc było podstaw do uznania, że zawarta przez strony umowa sprzedaży faktycznie stanowiła wywłaszczenie i podlega przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołująca się wywiodła, że z art. 136 i 137 u.g.n. wynika, że żądaniem zwrotu nieruchomości w trybie tych artykułów można wystąpić tylko w przypadku, gdy uprzednio została na ich podstawie wydana decyzja o wywłaszczeniu. W tej sytuacji, wydana decyzja narusza art. 136 i 137 u.g.n. , a także w części dotyczącej zwrotu dotacji, również art. 217 i 219 tej ustawy, gdyż zapisy pozwalające na obniżenie wysokości oraz sposobu zwrotu odszkodowania znajdują zastosowanie w sytuacjach opisanych w tej ustawie. Decyzją z dnia 16 września 2016 r., Wojewoda "[...]"utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że przepisy art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., z mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., znajdują zastosowanie również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127, z późn. zm.). W świetle przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązujących w dacie nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowych działek, nieruchomość mogła być wywłaszczona jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej (art. 50 ust. 1 pkt 4). Wojewoda zaznaczył, że w akcie notarialnym z dnia 24 października 1986 r., jako podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powołano m.in. prawomocną decyzję Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w "[...]"z dnia 26 sierpnia 1986 r., wyłączająca z produkcji rolniczej działki nr "[...]"oraz prawomocną decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w "[...]"z dnia 16 lipca 1986 r., zatwierdzającą plan realizacji bazy przeciwpowodziowej Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w "[...]". Decyzje te w sposób nie budzący wątpliwości wskazują, że umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości z dnia 24 października 1986 r. została zawarta w celu wykonania zobowiązania, powstałego w wyniku wydania tych decyzji. Również poprzedzająca zawarcie tej umowy oferta kupna - sprzedaży z dnia 25 kwietnia 1986 r., skierowana do "[...]" przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji Miejskich w "[...]", wzywająca do wyrażenia zgody na dobrowolną sprzedaż wymienionych działek za kwotę ustaloną przez rzeczoznawcę, bezsprzecznie określa cel wykupu przez Skarb Państwa ww. nieruchomości związany z budową bazy przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej w "[...]". Ponadto, dla określenia motywów nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości, nie bez znaczenia jest również pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w "[...]"z dnia 14 stycznia 1985 r., negatywnie opiniujące wniosek "[...]"dotyczący zamiaru budowy nowego gospodarstwa rolnego na terenie przy "[...]". W uzasadnieniu pisma podano bowiem, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]"teren ten przeznaczony jest na techniczną obsługę północnych dzielnic miasta i został wskazany pod lokalizację bazy. W ocenie Wojewody, akta sprawy potwierdzały, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości była realizacja celu publicznego. Jeżeli zatem umowa sprzedaży z dnia 24 października 1986 r. została zawarta w związku z przeznaczeniem opisanych działek na budowę bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej, to bezspornie Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie wyżej cytowanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na cel użyteczności publicznej. Wojewoda nie podzielił stanowiska Gminy Miasta "[...]", że nieruchomość nie została wywłaszczona, lecz sprzedana Skarbowi Państwa przez właścicieli dobrowolnie. Nie zgodził się również ze stwierdzeniem odwołującej się, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (tj. art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n.). Podkreślił, że jednoznaczne stanowisko w tej kwestii zostało wyrażone w zapadłych w przedmiotowej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 794/12 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3040/12. Wobec wyżej dokonanych ustaleń, przedmiotową sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy rozstrzygnąć w świetle przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. oraz art. 140 u.g.n. Wojewoda podniósł ponadto, że na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Nie rozpoczęto również żadnych prac związanych z budową bazy przeciwpowodziowej oraz innej inwestycji przeznaczonej na cel publiczny. Organ pierwszej instancji ustalił wartość nieruchomości podlegającej zwrotowi na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych w dniu 27 października 2015 r. Przy określeniu wartości nieruchomości przyjęto stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu bez uwzględnienia skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wynik szacowania posłużył do ustalenia odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Uwzględniając treść art. 217 ust. 2 u.g.n. Starosta "[...]"orzekł, że "[...]"zobowiązany jest zwrócić na rzecz Gminy Miasto "[...]"odszkodowanie w wysokości 255.770,00 zł. Jednocześnie przychylając się do wniosku spadkobiercy poprzednich właścicieli, organ ten rozłożył na 10 rat kwotę odszkodowania podlegającego zwrotowi, co uzasadnił sytuacją materialną wnioskodawcy. Wojewoda wskazał, że Starosta nie naruszył w tym względzie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 141 u.g.n., ustalone w decyzji odszkodowanie podlegające zwrotowi, może być na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy, rozłożone na raty, nie dłużej niż na 10 lat. Warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Starosta "[...]"wziął pod uwagę dochód uzyskiwany przez wnioskodawcę i określił w decyzji warunki rozłożenia na raty. Zaznaczył, że wierzytelność podlega zabezpieczeniu przez ustanowienie hipoteki. W skardze, złożonej do tut. Sądu, Gmina Miasto "[...]"zarzuciła, że brak było podstaw do uznania, że zawarta przez strony umowa sprzedaży faktycznie stanowiła wywłaszczenie i podlega przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca podniosła też, że z art. 136 i 137 u.g.n. wynika, że z żądaniem zwrotu nieruchomości w trybie tych artykułów można wystąpić jedynie, gdy uprzednio została na ich podstawie wydana decyzja o wywłaszczeniu. Dodała, że w tej sprawie, w tym samym stanie faktycznym i przy istnieniu takich samych dowodów, organy orzekające w sprawie wydały w postępowaniach prowadzonych z 2012 r. krańcowo odmienne decyzje. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, a także decyzją ją poprzedzająca, nie naruszają przepisów prawa. Przede wszystkim należy podnieść, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 794/12, uchylił zaskarżoną decyzję, zasądził od Wojewody "[...]"na rzecz skarżącego kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3040/12, oddalił skargę kasacyjną i zasądził od Gminy Miasta "[...]"na rzecz "[...]"kwotę 180 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA). Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu ocena prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 794/12, organy obu instancji uwzględniły zarówno dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie, jak i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku. W powołanym wyroku Sądu stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia ma treść art. 216 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 1603, z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n.", zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy (tj. przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Za prawidłową Sąd uznał wykładnię art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., zgodnie z którą, na podstawie przepisów tej ustawy, dopuszczalny jest co do zasady zwrot nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży zawartej pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd zaznaczył, że nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na cele publicznoprawne, będące następnie podstawą stosowania procedury wywłaszczenia stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, stąd były to umowy szczególne, zawarte w efekcie negocjacji poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe. W takiej sytuacji, nie były to umowy w pełni dobrowolne, gdyż ich alternatywą było wywłaszczenie nieruchomości. Zbycie nieruchomości w drodze takich umów było więc równoznaczne z wywłaszczeniem tych nieruchomości. W ocenie Sądu, nabycie nieruchomości w takich okolicznościach mieści się w hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Sądu, umowa kupna-sprzedaży może spełniać, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, że jeśli umowa cywilnoprawna odpowiada pojęciu "nabycia", to do podjęcia prawidłowego orzeczenia w kontrolowanym postępowaniu było konieczne ustalenie, czy umowa sprzedaży nieruchomości z dnia 24 października 1986 r. zawarta została na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Sądu, z treści aktu notarialnego wynikają wątpliwości co do tego, czy umowa cywilnoprawna nabycia nieruchomości, została zawarta dobrowolnie czy w sytuacji zagrożenia przymusem wywłaszczenia. Wskazał, że organ odwoławczy, aby rozwiać powyższe wątpliwości, powinien wziąć pod rozwagę wszystkie inne dowody, niż dotychczas zebrane w sprawie i wynikające z nich okoliczności, w tym przyczyny negatywnie rozpoznanego wniosku rodziców skarżącego o pozwolenie na budowę gospodarstwa rolnego na przedmiotowej nieruchomości, treść oferty kupna sprzedaży przedmiotowej nieruchomości z dnia 24 października 1986 r. skierowanej przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji Miejskich w "[...]"do "[...]"i związane z nią negocjacje i w tym kontekście należycie rozważyć zeznania skarżącego, mając na uwadze ówczesne uwarunkowania towarzyszące zawieraniu umów sprzedaży Skarbowi Państwa nieruchomości niezbędnych na cele publiczne. Realizując powyższe wytyczne, organy administracji ponownie rozpoznając sprawę, zastosowały art. 216 ust. 21 pkt 3 u.g.n. zgodnie z wykładnią tego przepisu dokonaną przez Sąd w powyższym wyroku. Przepis ten przewiduje, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutowi skargi, prawidłowo wywiedziono z treści aktu notarialnego z dnia 24 października 1986 r., w szczególności z faktu, że jako podstawę nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa powołano w tym dokumencie m.in. prawomocną decyzję Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa Urzędu Miejskiego w "[...]"z dnia 26 sierpnia 1986 r., wyłączającą z produkcji rolniczej przedmiotowe działki oraz prawomocną decyzję Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w "[...]"z dnia 16 lipca 1986 r., zatwierdzającą plan realizacji bazy przeciwpowodziowej Komendy Wojewódzkiej Straży Pożarnej w "[...]", że przedmiotowa umowa nabycia nieruchomości została zawarta w celu wykonania zobowiązania powstałego w wyniku wydania tych decyzji. Wskazano, że poprzedzająca zawarcie tej umowy oferta kupna-sprzedaży z dnia 25 kwietnia 1986 r., skierowana do "[...]"przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji Miejskich w "[...]", wzywająca do wyrażenia zgody na dobrowolną sprzedaż wymienionych działek za kwotę ustaloną przez rzeczoznawcę, również określała cel wykupu przez Skarb Państwa tej nieruchomości, związany z budową bazy przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej w "[...]". Wojewoda ocenił również pismo Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w "[...]"z dnia 14 stycznia 1985 r., negatywnie opiniujące wniosek "[...]"dotyczący zamiaru budowy nowego gospodarstwa rolnego na terenie przy "[...]". Wskazał, że w uzasadnieniu tego pisma podano, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", teren ten przeznaczony jest na techniczną obsługę północnych dzielnic miasta i został wskazany pod lokalizację bazy. Uwzględniając powyższe, organ ten zasadnie ocenił, że Skarb Państwa bezspornie nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na cel użyteczności publicznej. W konsekwencji powyższego należało uznać, że nieruchomość została wywłaszczona, a nie sprzedana Skarbowi Państwa przez właścicieli dobrowolnie. Tym samym, w sprawie mają zastosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. Prawidłowo również oceniono, że zaistniały określone w tych przepisach przesłanki zwrotu przedmiotowej nieruchomości wnioskodawcy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ odwoławczy zasadnie zaakceptował ocenę organu pierwszej instancji, że były podstawy do uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., gdyż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie tylko bowiem nie wybudowano tych obiektów, ale nie rozpoczęto nawet żadnych prac związanych z budową bazy przeciwpowodziowej i przeciwpożarowej oraz innej inwestycji przeznaczonej na cel publiczny. Prawidłowo też Wojewoda podzielił, niekwestionowane przez skarżącą, ustalenia dotyczące wartości nieruchomości i ustalonego odszkodowania z tytułu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaznaczyć należy, że zasadnie uznano, że w sprawie miał zastosowanie art. 217 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Zaistniały również podstawy do rozłożenia na 10 rat kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi, co było uzasadnione sytuacją materialną wnioskodawcy. Odnosząc się do zarzutów skargi, sprowadzających się do polemiki z dokonaną przez sądy administracyjne w niniejszej sprawie wykładnią art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., podkreślić należy, że Sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ nie uchybił obowiązkom wynikającym z art. 153 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.