I OSK 822/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. S. i S. S. oraz Gminy Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1014/16 w sprawie ze skarg J. S. i S. S. oraz Gminy Miejskiej [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Kr 1014/16, oddalił skargi J[...] i S[...] oraz Gminy Miejskiej K[...] na decyzję Wojewody M[...] z dnia 1 lipca 2016 r. nr W[...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta W[...] decyzją z dnia 16 [...] 2015 r. ustalił na rzecz J[...] i S[...] odszkodowanie w wysokości 129.124,00zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 1[...] o powierzchni 0,0731ha z obrębu 106, jednostka ewidencyjna P[...] , m. K[...], która została przejęta z mocy prawa przez Gminę K[...] w celu realizacji inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ul. W[...] na odcinku od ul. Ś[...] do pętli w Przewozie, rozbudowa skrzyżowania ulic R[...] (...)" (pkt 1); orzekł o powiększeniu ww. odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości tj. o 6.456,20zł (pkt 2); zobowiązał Gminę K[...] do wypłaty ww. odszkodowania na rzecz J[...] i S[...] w łącznej wysokości 135.580,20zł (pkt 3 i 4). Odwołanie od tej decyzji złożyli J[...] i S[...] zarzucając zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości, a także nieokreślenie wartości przedmiotu wyceny położonego w części zgodnie z miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej (MU) oraz w części zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa w terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (MN), według jej wartości komercyjnej. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 1 lipca 2016r., działając na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "K.p.a.", utrzymał w mocy rozstrzygnięcie S[...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą nabycia przez Gminę K[...] przedmiotowej nieruchomości były przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r. poz. 2031 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "specustawa drogowa", a zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne zostały szczegółowo uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym w § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Następnie Wojewoda M[...] wskazał na zapisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. określające możliwość zastosowania przy ustalaniu wysokości odszkodowania należnego byłemu właścicielowi nieruchomości tzw. "zasady korzyści". Podkreślono, iż wyceniana nieruchomość, według stanu na dzień wydania decyzji z dnia 19 sierpnia 2013r., znajdowała się częściowo na obszarze obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rybitwy – Północ", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K[...] nr X[...] z dnia 14 [...] 2011r. – w terenie zabudowy mieszkaniowo – usługowej o symbolu MU (przeznaczenie przeważające) oraz w niewielkiej części w terenie tras komunikacyjnych o symbolu KDL, a także w części – zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K[...] – w terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności o symbolu MN. Organ wskazał iż biegły wykorzystując podejście porównawcze, wartość działki określił stosownie do zapisów art. 134 ust. 3 u.g.n. Uwzględnił ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową z terenu jednostek ewidencyjnych P[...] i Nowa Huta miasta K[...], zgodne z definicją rynku lokalnego obejmującego teren gminy lub powiatu. Poprzedzone to zostało analizą transakcji nieruchomościami drogowymi, w następstwie której biegły stwierdził, że średnie ceny transakcyjne nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową są wyższe niż średnie ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi. Z uwagi na to, że przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie spowodowało zwiększenia jej wartości, przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości nie znalazł zastosowania § 36 ust. 3 rozporządzenia. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy pismem z dnia 28 marca 2016r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie powodów przyznania nieruchomościom o cenie minimalnej oraz o cenie maksymalnej położonym w tej samej lokalizacji tj. K[...], Nowa Huta ul. L. Podbipięty oceny cechy "lokalizacja" odpowiednio pośredniej i centralnej (str. 14 i 15). Ponadto, poproszono o informację czy w okresie analizy rynku w 2015r. wystąpiła wyłącznie jedna transakcja nieruchomością podobną. W odpowiedzi biegły w piśmie z dnia 25 kwietnia 2016r. poinformował, iż "1. nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej nie są położone w tej samej lokalizacji. Nieruchomości położone są w dwóch różnych obrębach ewidencyjnych, przy tej samej ulicy L. Podbipięty, której długość wynosi około 4km. Biorąc pod uwagę niewielki obszar, który podlegał analizie: Kraków, jednostka ewidencyjna P[...], obręby: od 100 do 109, 21, 22 i 23 oraz Kraków, jednostka ewidencyjna Nowa Huta, obręby: 46, 56, 57, 58, 5 ulica L. Podbipięty przebiega przez cały analizowany obszar na terenie jednostki ewidencyjnej Nowa Huta. Biorąc pod uwagę próbkę nieruchomości przyjętych do porównania, informacje uzyskane w wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości oraz aspekty brane pod uwagę dla cechy "lokalizacja" (tabela strona 10) nieruchomość minimalna otrzymała wartość «Pośrednią», natomiast nieruchomość maksymalna otrzymała wartość cechy «Centralna.2.» Na dzień sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawca posiadał informacje na temat jednej transakcji, która została odnotowana w 2015r. dnia 19 marca. W dalszej części uzasadnienia, organ uznał za nieuzasadnione w świetle art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 4 pkt 16 u.g.n. zarzuty odwołujących o nieprawidłowym przyjęciu do analizy nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową w kontekście położenia przedmiotu wyceny właśnie w terenie zabudowy mieszkaniowej. Przyjęcie do analizy nieruchomości przeznaczonych pod usługi byłoby zaprzeczeniem definicji nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Niezależnie od powyższego, Wojewoda M[...] stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy stosując metodę korygowania ceny średniej dokonał odpowiedniej korekty poszczególnych wartości, spójnej z przedstawionymi opisami poszczególnych nieruchomości porównywanych, przyjętą skalą cech rynkowych oraz przypisanymi im wartościami. Dokonując wyboru transakcji porównawczych biegły uwzględnił dyspozycję § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy dokonał również właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, a także uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Uzasadnienie zawarte w operacie szacunkowym jest wystarczające, aby stwierdzić prawidłowość – z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego – rozumowania przeprowadzonego w operacie szacunkowym z dnia 6 października 2016r. Tym samym organ stwierdził, iż operat został sporządzony prawidłowo, a zatem może stanowić dowód w postępowaniu o ustalenie wysokości odszkodowania. Od powyższej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli J[...] i S[...] oraz Gmina Miejska K[...]. J[...] i S[...], zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: art. 12 ust.4f, ust.5 w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Natomiast Gmina Miejska K[...] decyzji Wojewody zarzuciła naruszenie art. 77 K.p.a. i art. 133 u.g.n. Podniosła, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania ma nieuregulowany stan prawny, ze względu na niezakończone w stosunku do niej postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Odpowiadając na skargi organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest prowadzone postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Oddalając skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej w uzasadnieniu jako "P.p.s.a." Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że podstawą wydania decyzji przez organ I instancji był operat szacunkowy sporządzony dnia 6 października 2015r. przez biegłego T[...]. Organ I instancji uznał ten operat za sporządzony prawidłowo i takie stanowisko zajął również Wojewoda M[...]. Sąd, co do zasady, podzieli ten pogląd. W dalszej kolejności Sąd I instancji przywołał art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, § 36 ust. 1 rozporządzenia, art. 154 i art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i wyjaśnił, że działka nr 1[...] znajduje się na terenie objętym w przeważającym zakresie aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo zatem organ administracyjny ustalił, że przedmiotowa działka wg tegoż planu położona jest w trenach oznaczonych symbolem MU – zabudowa mieszkaniowo – usługowa (przeznaczenie przeważające) oraz symbolem KDL – tereny tras komunikacyjnych (w niewielkiej części). W pozostałej wschodniej części działka znajduje się na terenie nie objętym aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K[...], ta część działki zlokalizowana jest na terenie o przeważającej funkcji mieszkaniowej niskiej intensywności (symbol MN). Następnie Sąd I instancji podkreślił, że w sporządzonym operacie szacunkowym biegły zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni zabudowy do 15 arów. Do wyceny przyjęto 12 transakcji nieruchomości podobnych, gdzie cena maksymalna wyniosła 240,89zł/m2 za działki o powierzchni 0,494ha położonej przy ul. L. Podbipięty, oraz o powierzchni 0,0408ha położoną przy ulicy S[...], natomiast cena minimalna wyniosła 123,18zł/m2 i dotyczyła działki o powierzchni 0,1188ha przy ul. L. Podbipięty. Rzeczoznawca majątkowy mając na uwadze cel, rodzaj, położenie nieruchomości, przeznaczenie oraz jej stan, a także dostępne dane określił wartość gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wartość rynkową działki oszacowano na kwotę 129.124zł. Według Sądu I instancji, w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n. nie budzą wątpliwości przyjęte przez biegłego do porównania nieruchomości, a Wojewoda M[...] trafnie stwierdził, że w operacie szacunkowym prawidłowo zastosowano § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że nieruchomości przyjęte jako podobne, spełniają wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny. Sąd I instancji zgodził się również z Wojewodą, że operat szacunkowy został sporządzony poprawnie, rzeczoznawca majątkowy dokonał właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Jak podkreślił powyższe rozważania stanowią równocześnie odpowiedź na podnoszone w skardze zarzuty, sprowadzające się w głównej mierze do zakwestionowania głównego dowodu w sprawie tj. operatu szacunkowego, w oparciu o który organ ustalił wysokość odszkodowania. Sąd nie podzielił zarzutu zawartego w uzasadnieniu skargi, jakoby organy administracyjne nie dokonały oceny operatu szacunkowego i w tym zakresie wskazał, iż operat sporządzony na potrzeby tej sprawy został przez oba organy oceniony i ta ocena jest prawidłowa. Dodał przy tym, że zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji nie mają kompetencji, aby podważać ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego mocy dowodowej, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Z obowiązujących w zakresie dokonywania wyceny nieruchomości przepisów wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. Skarżący takiego dowodu nie przedstawili. W ocenie Sądu I instancji niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony w tej sprawie prawidłowo, a rzeczoznawca majątkowy nie zaniżył wartości szacowanej nieruchomości. Kwestia słusznej wysokości odszkodowania może być oceniania subiektywnie i wówczas, tak strona zobowiązana do wypłaty odszkodowania, jak i strona uprawniona do jego otrzymania – reprezentując przeciwne interesy, inaczej będą oceniać skalę słuszności odszkodowania. Ustawodawca przyjął, że odszkodowania, jakie będą wypłacane za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, muszą opierać się na sformalizowanej procedurze szacowania wartości praw nabytych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Ustalane odszkodowanie ma przy tym uwzględniać wartość rynkową takich nieruchomości. Wywłaszczenie może dokonać się jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP) i takie właśnie odszkodowanie ustalono. Podsumowując Sąd za trafne uznał stanowisko Wojewody M[...] co do oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Podkreślił także, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż w zakresie unormowanym w art. 18 specustawy drogowej nie mają zastosowania przepisy art. 130 u.g.n. Sąd I instancji odnosząc się następnie do zarzutów Gminy K[...] podkreślił, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a tym bardziej na dzień wydania decyzji organu I instancji, nie toczyło się postępowanie administracyjne przed Wojewodą M[...] w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w stosunku do działki nr 1[...], obręb 1[...] Kraków P[...]. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 77 K.p.a. Z przedłożonego przez stronę skarżącą zawiadomienia z dnia 3 października 2016r. (k.67) wynika, że postępowanie w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr 188/7, obręb 107 Kraków Podgórze zostało dopiero wszczęte – już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Nie sposób zarzucać organom administracyjnym, że nie uwzględniły czegoś co nie miało miejsca. Tym bardziej, że to sama strona skarżąca – Gmina Miejska K[...] – powinna była wystąpić do Wojewody M[...] ze stosownym wnioskiem o regulację stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Nadto, nawet gdyby toczyło się już takie postępowanie regulacyjne, to nie stanowiłoby ono kwestii prejudycjalnej dla postępowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie. Nie sposób zresztą obecnie przesądzić a priori w jaki sposób zakończy się owo postępowanie regulacyjne wszczęte przez Wojewodę M[...]. Podkreślono, że stan prawny działki nr 1[...], badany na dzień ostateczności ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie był sporny, ani nieuregulowany, co wynika m.in. z odpisu księgi wieczystej K[...]. Nie było wobec tego żadnych podstaw do zastosowania w sprawie art. 133 u.g.n. ze względu na nieregulowany stan prawny nieruchomości. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, same wstępne czynności wyjaśniające prowadzone w tym przedmiocie w Wydziale Skarbu Miasta K[...], nie przystają do treści art. 133 u.g.n., a zatem nie obligowały organu do wpłaty odszkodowania do depozytu sądowego. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedzione zostały przez Gminę Miejską K[...] oraz J[...] i S[...]. Gmina Miejska K[...] wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz Gminy Miejskiej K[...] kosztów postępowania według norm przepisanych, podnosząc zarzuty: 1. naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej K[...] i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M[...] z dnia 1 lipca 2016r. wydanej z naruszeniem art. 133 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i zaniechanie wypłaty odszkodowania do depozytu sądowego, podczas gdy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania w oparciu o przepisy specustawy drogowej ma nieuregulowany stan prawny, ze względu na niezakończone w stosunku do niej postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej K[...] i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M[...] z dnia 1 lipca 2016r. wydanej z naruszeniem art. 73 ustawy z 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że nieruchomość ma uregulowany stan prawny, podczas gdy w stosunku do nieruchomości toczy się równolegle postępowanie w trybie specustawy drogowej i postępowanie w oparciu o powołany wyżej art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, skutkiem czego nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny; 3. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej K[...] i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M[...] z dnia 1 lipca 2016r. z naruszeniem zasad prawdy materialnej oraz reguł postępowania dowodowego co doprowadziło do ustalenia i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 12 specustawy drogowej, podczas gdy w stosunku do nieruchomości objętej decyzją na podstawie ww. specustawy drogowej toczy się równolegle postępowanie na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, od wyników którego uzależniony jest stan prawny nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej (art. 7 w związku z art. 77 K.p.a.); 4. naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Gminy Miejskiej K[...] i tym samym utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M[...] z dnia 1 lipca 2016r. wydanej z rażącym naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz błędnym uzasadnieniem faktycznym i prawnym (art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.). J[...] i S[...] wnieśli także o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 12 ust. 4f, ust. 5 w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie; - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące nie stwierdzeniem ich naruszenia przez organy administracyjne w szczególności w zakresie, że na skutek podziału nieruchomości pozostałe we władaniu skarżących części nieruchomości utraciły dla nich wartość inwestycyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi kasacyjnej J[...] i S[...] wypada wskazać, iż zarzucili oni zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Należy jednak skonstatować, iż zarzut naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., jest w istocie zarzutem opartym na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Powyższe przepisy nie są bowiem przepisami prawa materialnego lecz przepisami postępowania, bowiem nie określają praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006r. sygn. akt II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006r. sygn. akt II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi jednak bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy uznając, iż ww. zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 12 ust. 4f, ust. 5 w związku z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność gminy w związku z realizacją inwestycji drogowej stanowi wartość rynkowa nieruchomości, a przepisy u.g.n. stosuje się odpowiednio do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania (art. 134 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Z przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji RP, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (vide: wyrok TK z dnia 28 maja 1991r. sygn. akt K 1/91, OTK 1991/1/4). Należy także dostrzec, iż Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, iż odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty – damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści – lucrum cessans), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji publicznej. Podobne stanowisko zaznaczyło się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (vide: L.Garlicki, M.Zubik [w:] Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s.550-552; M.Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s.31-32, 385). Pogląd taki przyjęty został także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej (lucrum cessans) lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania (vide: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 990/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W konsekwencji należy jasno wskazać, iż zmniejszenie wartości pozostałego we władaniu skarżących gruntu nie może stanowić elementu wpływającego na wysokość przedmiotowego odszkodowania. Szkoda wynikła z wywłaszczenia części nieruchomości, przejawiająca się zmniejszeniem wartości niewywłaszczonej części nieruchomości, wbrew stanowisku skarżących kasacyjnej, nie jest objęta odszkodowaniem, o którym mowa w art. 12 ust. 4f, ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Wykładnia systemowa przepisów ww. specustawy wskazuje, iż odnosi się ona wyłącznie do nieruchomości wyodrębnionej dla potrzeb realizacji inwestycji drogowej, na podstawie wniosku uprawnionego podmiotu (art. 11a ust. 1, art. 11d ust. 1 pkt 3, ust. 5, 6 pkt 1, ust. 9, art. 11f ust. 1 pkt 2, 5, 6, art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). To wyodrębniona nieruchomość lub jej część, której podział zatwierdza decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi nieruchomość, co do której następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 specustawy drogowej). Żaden z argumentów podniesionych dla uzasadnienia powyższego zarzutu skargi kasacyjnej nie prowadzi do odmiennego rezultatu niż zaprezentowany w zaskarżonym wyroku. Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wypada wskazać, iż zakres kognicji organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (vide: B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck 2017, s. 456-457). Skarżący kasacyjnie upatrują natomiast naruszenia ww. przepisów postępowania przez ich niewłaściwe niezastosowanie w trzech aspektach, do których wypada odnieść się oddzielnie. Po pierwsze skarżący domagają się oszacowania przedmiotowej nieruchomości według jej przydatności komercyjnej. Sąd I instancji trafnie uznał, że mając na uwadze istniejącą w okresie wydawania decyzji z dnia 19 sierpnia 2013r. zabudowę i sposób zagospodarowania przedmiotowej działki i działek sąsiednich, brak było podstaw do ustalenia wartości odszkodowania przy uwzględnieniu wyłącznie usługowego jej przeznaczenia, w szczególności z uwzględnieniem postulowanej w skardze kasacyjnej możliwość zabudowy ciągu handlowego z witrynami wzdłuż ulicy. W tym zakresie należy bowiem wskazać, iż Sąd I instancji trafnie uznał, iż wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.). Nie budzi także zastrzeżeń określenie przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka, uwzględniające treść art. 154 u.g.u. Powyższe regulacje nie zostały przywołane w skardze kasacyjnej jako naruszone, a tym samym nie może być uznany za skuteczny zarzut oszacowania nieruchomości niezgodnie z jej przeznaczeniem. Po drugie – odwołując się do tego co już zostało powyżej powiedziane – utrata wartości inwestycyjnej działek, które pozostały we władaniu skarżących wskutek dokonanego podziału nieruchomości nie jest domeną badanego postępowania. Przepisy materialnoprawne, mające zastosowanie w kontrolowanej sprawie (art. 12 ust. 4f, ust. 5 i art. 18 ust. 1 specustawy drogowej), nie dają bowiem podstawy do ustalenia odszkodowania w postępowaniu administracyjnym w zakresie obniżenia lub utraty wartości inwestycyjnej części nieruchomości niewywłaszczonej. Tym samym czynienie ustaleń w tej materii nie dotyczyłoby okoliczności mających znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.) i zaniechanie organów w powyższym zakresie nie może być traktowane jako naruszenie prawa. Tym samym organy obu instancji dochowały zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) w zakresie okoliczności mających znaczenie dla kontrolowanej sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.) i dały temu wyraz w uzasadnieniach spełniających wymogi art. 107 § 3 K.p.a.. Wojewoda, zgodnie z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.), w sposób należyty wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości uwzględnienia w ramach odszkodowania rekompensaty za ewentualne pogorszenie się parametrów działki pozostałej przy dotychczasowych właścicielach, a tym samym nie miał podstaw do wydania decyzji merytoryczno-reformacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji pogląd ów prawidłowo aprobował. Po trzecie ww. przepisy nie zostały także naruszone poprzez oparcie rozstrzygnięcia organów w zakresie ustalenia wartości nieruchomości na operacie szacunkowym sporządzonym przez T[...]. W tym zakresie wypada zgodzić się z Sądem I instancji, iż ocena tego operatu dokonana w postępowaniu administracyjnym jest prawidłowa, bowiem ów zasadniczy dowód w sprawie, będący podstawą ustalenia odszkodowania, został sporządzony poprawnie pod względem wymagań formalnych, przyjęta przez biegłego metodologia jest trafna, a nadto jest on logiczny i spójny, co pozwala poznać i prześledzić tok rozumowania biegłego. Organy obu instancji wszechstronnie oceniły jego wartość dowodową. Jeśli zatem – zdaniem skarżących – operat ów został sporządzony wadliwie, powodując zaniżenie wartości nieruchomości wskutek takich okoliczności jak chociażby: ustalenie ceny minimalnej i maksymalnej działek przyjętych do porównania przy nadmiernym zróżnicowaniu wartościowania ich lokalizacji, lub niedoszacowanie wartości przedmiotowej działki z uwagi na jej kształt, bądź przyjęcie do wyceny tylko jednej transakcji z 2015r., to trafne jest zapatrywanie Sądu I instancji o możliwości przedłożenia przez skarżących własnego operatu bądź skorzystania z możliwości przewidzianych w art. 157 u.g.n., czego w toku badanego postępowania skarżący nie uczynili. Godzi się także w tym zakresie dostrzec, iż biegły w toku postępowania administracyjnego ustosunkował się do powyższych zarzutów, w szczególności wyjaśniając kwestię wpływu lokalizacji nieruchomości na cenę minimalną i maksymalną oraz potwierdzając, iż na dzień sporządzania operatu posiadał informację wyłącznie o jednej transakcji z 2015r. Konkludując wypada wskazać, iż argumentacja przywołana dla uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie podważa stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Tym samym skarga kasacyjna J[...] i S[...] podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej Gminy Miejskiej K[...] należy wskazać, iż osią sporu pozwalającą na ich sformułowanie, pozostaje kwestia nieuregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości ze względu na niezakończone postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr. 133, poz. 872 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, iż gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 u.g.n. należałoby wpłacić je do depozytu sądowego (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 86/10; wyrok NSA z dnia 1 września 2011r. sygn. akt I OSK 2083/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Sąd I instancji trafnie jednak konkludował, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z przesłanką nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości, która uzasadniałaby złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie na dwóch płaszczyznach. Zgodnie z art. 133 pkt 2 u.g.n. odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego gdy należy się ono za wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis art. 113 ust. 6 u.g.n. stanowi natomiast, że przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym należy rozumieć nieruchomości, dla której, ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów, nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe. Z kolei według art. 113 ust. 7 u.g.n. przepis ust. 6 stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Przedstawione przepisy stanowią kompletną regulację w zakresie określenia kategorii sytuacji uzasadniających złożenie odszkodowania do depozytu sądowego, definiując pojęcie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Regulacje te – w zakresie określenia przesłanek złożenia odszkodowania do depozytu sądowego – należy stosować także wobec odszkodowania należnego na podstawie przepisów specustawy drogowej. Podkreślić wypada, iż wyliczenie zawarte w art. 113 ust. 6 – 7 u.g.n. jest wyjątkiem od reguły nakazującej wypłacania odszkodowania podmiotom wywłaszczonym, a wyjątki od reguły nie mogą być interpretowane rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae). Nie można zatem zgodzić się – jak chce tego skarżąca kasacyjnie Gmina – aby okolicznością uzasadniającą złożenie odszkodowania do depozytu sądowego było także prowadzenie postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (vide: wyrok NSA z dnia z dnia 23 stycznia 2018r. sygn. akt I OSK 1771/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie można zatem potwierdzić zarzutu błędnej wykładni zarówno przepisu art. 133 u.g.n., jak i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r., bowiem argumentacja przywołana dla uzasadnienia powyższych zarzutów nie podważa stanowiska Sądu I instancji zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku. Trafnie Sąd I instancji wskazuje na drugą, faktyczną płaszczyznę uzasadniającą brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 133 u.g.n., tj. zarówno na to, że stan prawny nieruchomości w świetle akt sprawy, w tym szczególnie odpisu z księgi wieczystej jest niesporny i pozwala ustalić osoby, którym przysługują do niej prawa rzeczowe, jak i na to, że postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie toczyło się w momencie ferowania ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Tym samym zupełnie chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i w związku z art. 107 § 3 K.p.a. Stan faktyczny sprawy, jak zasadnie przyjął Sąd I instancji został ustalony przez organy zgodnie z regułami procesowymi i ma odzwierciedlenie w materiale dowodowym, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza reguł art. 107 § 3 K.p.a. Nie jest natomiast oparty na prawdzie podstawowy zarzut wskazujący, iż równolegle do niniejszego postępowania, toczyło się postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania organy podjęły działania w celu ustalenia, czy toczyło się lub toczy wobec spornej nieruchomości postępowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998r. Kwestią jednoznacznie wyjaśnioną jest to, że w dacie ferowania ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie, a więc w dniu 1 lipca 2016r. takie postępowanie się nie toczyło, a zostało ono wszczęte w dniu 3 października 2016r., a więc po złożeniu skargi do Sądu I instancji. Tym samym nie jest to okoliczność, którą mogły uwzględnić organy w toku postępowania, czy też Sąd I instancji badający legalność zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanu sprawy z daty jej podjęcia. Trafnie zatem podstawą rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji był przepis art. 151 P.p.s.a., a tym samym bezzasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Tym samym także skarga kasacyjna Gminy Miejskiej K[...] podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.